Dochody własne a problematyka samodzielności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego na przykładzie gmin województwa łódzkiego
Dochody własne a problematyka samodzielności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego na przykładzie gmin województwa łódzkiego
Ekonomiczne Problemy Usług nr
-
ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
DOCHODY WŁASNE A PROBLEMATYKA SAMODZIELNOŚCI
DOCHODOWEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
NA PRZYKŁADZIE GMIN WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego, którego jednym z kluczowych
elementów jest sprawna realizacja zadań publicznych na poziomie lokalnym,
wymaga odpowiednich zasobów pieniężnych. Właściwy, efektywny system
zasilania pieniężnego, umożliwiający realizację zadań własnych i zleconych
jednostkom samorządu terytorialnego, będący jedną z części wpływającą na
poziom niezależności i samodzielności finansowej jest przedmiotem rozważań
i analiz zarówno przedstawicieli nauki jak i władz samorządowych.
„Wyposażenie w środki finansowe może odbywać się przez zapewnienie
samorządowi odpowiednich własnych środków, (…) dochodów, o których
wielkości i elementach konstrukcji samorząd sam może decydować oraz
dochodów o charakterze transferowym, których rodzaj i wielkość uzależniona jest
(…) od polityki państwa wobec samorządów terytorialnych”1. Środki pieniężne
gwarantuje samorządom terytorialnym zapis w Konstytucji RP2 w art. 167 ust. 1
1 J. Olejniczak, Formy i skala subwencjonowania budżetów gmin z budżetu państwa –
doświadczenia Polski z lat 1991–2005, w: Podsektor samorządowy w sektorze finansów publicznych
w warunkach akcesji Polski do UE, red. L. Patrzałek, Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań–
Wrocław, Wrocław 2006, s. 299.
2 DzU nr 78, poz. 483, z późn. zm.
i 4 oraz w ESKL3 w art. 9 ust. 2, które jednocześnie podkreślają, że udział
w dochodach publicznych przeznaczanych dla jednostek samorządu
terytorialnego powinien być wprost proporcjonalny zarówno do kompetencji, a także
zadań stawianych im do realizacji.
Według klasycznego podziału dochodów budżetowych jednostek
samorządu terytorialnego, zawartego w Konstytucji RP4, wynika, że ich podstawowy
skład stanowią dochody zaliczane do katalogu dochodów własnych. To właśnie
ten katalog dochodów ma kluczowy wpływ na samodzielność dochodową
jednostek samorządu terytorialnego. Ich naczelnym zadaniem jest zapewnienie
pewnego stopnia niezależności w podejmowaniu decyzji przez władze lokalne,
stworzenie szans na pełniejsze pokrycie potrzeb mieszkańców wspólnoty czy
wreszcie podniesienie standardu świadczonych usług5.
W skład dochodów własnych zgodnie z postanowieniem art. 4 ust. 1
ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego6, w przypadku gmin, wchodzą przede wszystkim dochody uzyskiwane z
podatków lokalnych. Ponadto katalog ten uzupełniają dochody pozyskiwane
z udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa i z majątku
komunalnego. Zatem z jednej strony do grupy dochodów własnych zalicza się
takie dochody, na które jednostki samorządu terytorialnego mogą wywierać
wpływ, z drugiej zaś strony w skład tej grupy wchodzą dochody pochodzące
z budżetu państwa, a pobrane od osób fizycznych i podmiotów gospodarczych
posiadających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej jednostki, tym
samym zbliżając je konstrukcyjnie do dochodów o charakterze transferowym.
Art. 168 Konstytucji RP wyposaża jednostki samorządu terytorialnego
w pewien zakres władztwa podatkowego, dając tym samym możliwość
wpływania na wysokość uzyskiwanych przez nie dochodów budżetowych. Oznacza
to, że państwo, dając gminom szereg uprawnień do kształtowania systemu
podatków lokalnych, uprawnień w przedmiocie ustalania stawek podatkowych,
wprowadzania indywidualnych zwolnień, ulg i umorzeń podatkowych, zrzuca
3 DzU nr 124, poz. 607, z późn. zm.
4 Art. 167, ust. 2, DzU nr 78, poz. 483, z późn. zm.
5 A. Kożuch, Rola budżetu w zarządzaniu finansami gmin, Stowarzyszenie Ekonomistów
Rolnictwa i Agrobiznesu, Roczniki Naukowe, t. IX, z. 2, s. 165,
www.seria.home.pl/2007_zeszyt2/30_kozuch.pdf, 02.05.2013 r.
6 DzU nr 80, poz. 526 z 2010 r.
z siebie ciężar ich corocznej obsługi7. Jednocześnie, z drugiej strony, określa
precyzyjnie sposób pobierania dochodów z określonych źródeł, tym samym
wytycza odgórnie granice samodzielności dochodowej jednostek samorządu
terytorialnego, które mogą zostać przesunięte poprzez odpowiedni „system
motywacyjny” stosowany przez gminy. Owo oddziaływanie motywacyjne jednostek
samorządu terytorialnego może przybrać formę polegającą na8:
a) przyciąganiu zewnętrznych elementów kapitału; ta forma opiera się
przede wszystkim na marketingu lub polityce informacyjnej oraz
preferencjach podatkowych i zachętach finansowych;
b) zwiększaniu konkurencyjności regionów w zakresie poziomu
kompetencyjności kadr, szkolnictwa publicznego, lokalnych instytucji
rozwoju czy inkubatorów przedsiębiorczości.
Istotne również z punktu widzenia określenia poziomu samodzielności
dochodowej gmin, oprócz działań władz jednostek samorządowych mających na
celu zwiększenie ekonomicznej atrakcyjności danej gminy, są także czynniki
demog (...truncated)