De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten

Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie 92(5/6) (2018): 167–175 DOI 10.5117/mab.92.25518 Research Article De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten Opgavegericht doorgelicht Rick Anderson Received   4 April 2018      |      Accepted   30 June 2018      |      Published   23 July 2018 Samenvatting Deze bijdrage betreft een onderzoek dat is uitgevoerd naar de implementatie van opgavegericht werken binnen vier gemeenten. Hoewel de vier gemeenten opgavegericht werken formeel hebben vastgesteld als organisatieprincipe, blijken drie van deze gemeenten in de praktijk niet opgavegericht te werken. De perceptie van de medewerkers lijkt daarbij bepalender dan de formeel vastgestelde sturingsvorm. Het naast elkaar hanteren van verschillende organisatieprincipes kan de ruimte voor een divergerende perceptie vergroten. Bij de gemeente waarbij wel opgavegericht wordt gewerkt, zijn de gemeenteraadsleden minder positief over deze manier van werken dan de externe partijen. Relevantie voor de praktijk Opgavegericht werken kan tot een verhoogde tevredenheid leiden bij externe actoren. Het is echter van belang dat de organisatie opgavegericht werken eenduidig definieert en niet positioneert naast andere organisatieprincipes, opdat medewerkers een eenduidig beeld hebben van deze werkwijze. Daarnaast is het van belang om juist ook raadsleden en externen te betrekken bij deze werkwijze. 1. Inleiding Opgavegericht werken is binnen gemeenten en provincies de laatste jaren in toenemende mate gemeengoed geworden. De meeste provincies, maar ook steeds meer gemeenten nemen opgavegericht werken op in hun sturingsfilosofie, hun doelstellingen en in hun beoogde manier van samenwerken. Opgavegericht werken impliceert ambtelijke flexibiliteit, samenwerken met externe actoren, het bereiken van maatschappelijke effectiviteit, et cetera. De vraag rijst of opgavegericht werken daadwerkelijk tot een nieuwe stijl van werken leidt. Deze vraag is niet alleen relevant voor het management en het bestuur van een gemeente of een provincie, maar tevens voor controllers die werkzaam zijn in deze organisaties. Als opgavegericht werken de overgang beoogt van new public management naar new public governance, zal de implementatie van opgavegericht werken consequenties hebben voor de interne organisatie en de manier waarop samenwerking met externen wordt aangegaan. Dit vereist dan tevens een andere opzet van de controlfunctie. Dit artikel brengt verslag uit van een onderzoek dat in 2017 is uitgevoerd naar de implementatie van opgavegericht werken binnen een viertal gemeenten. Het artikel gaat in op de opzet van het onderzoek. Vervolgens worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd en worden deze resultaten van een analyse voorzien. Het artikel sluit af met enkele conclusies. Eerst wordt echter ingegaan op de vraag wat onder opgavegericht werken kan worden verstaan en wat de achtergrond van opgavegericht werken is. 2. Opgavegericht werken In de praktijk van decentrale overheden worden verschillende definities gehanteerd voor opgavegericht werken, die soms overlappen met andere organisatieprincipes, zoals projectmatig werken. “Opgavegericht werken is een overkoepelend begrip voor een werkwijze die in ontwikkeling is en waarvoor nog geen eenduidig concept bestaat”, zo merken sommigen voorzichtig op (Van Wingerden et al. 2015). De meeste overheidsorganisaties beogen met opgavegericht werken af te stappen van een sectorale indeling (waarbij op basis van disciplines wordt georganiseerd) en gaan over naar een organisatie, waarbij de ver- Copyright Rick Anderson. This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License (CC-BY-NC-ND 4.0), which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original author and source are credited. 168 Rick Anderson: De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten antwoordelijkheden op basis van opgaven zijn belegd. Zo wordt het werken aan opgaven versterkt door afscheid te nemen van een vakgerichte werkwijze en te gaan werken in multidisciplinaire teams. Projectmatig werken wordt evenwel ook op deze manier ingekleurd, waardoor het onderscheid tussen projectmatig en opgavegericht werken niet altijd duidelijk is. Een voorbeeld van overlapping met projectmatig werken wordt door een provincie geleverd. Deze provincie definieert opgavegericht werken als een werkwijze waarbij “in alles wat gedaan wordt, de opgave leidend is en waarbij sturing wordt voorgestaan door een ambtelijk en een bestuurlijk opdrachtgever” (Provincie Zuid-Holland 2017, p. 3), een definitie die door een andere provincie juist wordt gereserveerd voor projectmatig werken (Provincie Overijssel 2017). Sommige definities van opgavegericht werken kennen weliswaar een overlap met de definitie van projectmatig werken, maar voegen hier wel nieuwe elementen aan toe: “Bij deze organisatievorm wordt gestuurd vanuit de verschillende maatschappelijke opgaven in plaats vanuit verschillende beleidssectoren. Per opgave wordt een opgaveteam samengesteld dat samen met externe personen of organisaties zich volledig richt op het realiseren van de opgave” (De Bruin 2018). Naast “organiseren op basis van opgaven” (in plaats van op basis van disciplines) kan in “samenwerking met partners” een tweede element worden gezien dat essentieel is voor opgavegericht werken. Opgavegericht werken gaat dan uit van co-productie: samen met partners en inwoners beleid ontwikkelen en realiseren. Vormen als co-creatie en burgerparticipatie zijn als nadere concretisering van opgavegericht werken op te vatten. Nieuw is deze samenwerking met externe actoren overigens niet: de interactie tussen publieke en private actoren heeft altijd al een cruciale rol gespeeld bij de implementatie van beleid. Wel kan gesteld worden dat netwerken en samenwerkingsverbanden tussen private en publieke actoren in toenemende mate als effectieve en legitieme manieren worden gezien om governance vorm te geven (Sorensen and Torfing 2011, p. 843; Klijn and Koppenjan 2012). “Het gaat om allerlei horizontale bewegingen die met steeds grotere intensiteit afkomen op de klassieke hiërarchisch georganiseerde overheid. Veel gemeenten zijn dan ook bezig om vormen te vinden om te kunnen werken vanuit maatschappelijke opgaven” (Van Boven 2017). Daarbij wordt de verantwoordelijkheid en een actieve rol van burgers en externe organisaties een grote betekenis toegekend. De gedachte om in samenwerking met externen tot een verhoogde toegevoegde waarde te komen is weliswaar niet nieuw, maar komt wel in de meeste definities van opgavegericht werken terug. Het besluit om opgavegericht te gaan werken wordt in sommige gevallen door het management van een gemeente genomen, maar ook wel door het college of door de gemeenteraad. Veelal is het besluit om anders te gaan werken ingegeven door de constatering, dat de onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen een adaptief vermogen vereist, waarbij te (...truncated)