EL PROBLEMA DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RIQUEZA MINERAL

Revista Chilena de Derecho, vol. 33 N 0 2, pp. 215 - 244 [2006] VERGARA BLANCO, Alejandro “El problema de la naturaleza jurídica de la riqueza mineral” EL PROBLEMA DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RIQUEZA MINERAL Alejandro Vergara Blanco* RESUMEN: A partir del principio básico de la disciplina del derecho de minería (la eliminación del poder de disposición de los propietarios del suelo sobre determinadas sustancias minerales), analiza el autor los dos sistemas de “dominio” minero que básicamente han existido en el derecho histórico y comparado: el de regalía, en que los minerales se los apropia in rerum natura el Estado; y el de libertad minera, en que no hay apropiación estatal. En este trabajo se intenta probar que la evolución de uno a otro sistema es evidente en Chile, en que formalmente, como cáscara literal, pareciera que rige el sistema de regalía, pero que en realidad implica solo la existencia de una prohibición general previa a explotar, bajo la reserva de obtener una “concesión”, la que también solo formalmente es un título discrecional (como pareciera ser toda acción de “conceder”), sino que en realidad es una autorización, con una discrecionalidad reducidísima, y en defensa del principio de prioridad y de juridicidad, los solicitantes tienen un real y efectivo derecho subjetivo a ser titulares de la habilitación para explorar o explotar la riqueza mineral. Palabras clave: Derecho de minería, dominio estatal minero, actividad minera, concesiones mineras, bienes públicos. ABSTRACT: From the basic mining law principle (eliminating the power of disposition granted to owners of those lands that contain specific mineral substances), the author analyzes the two systems of laws governing exploration of minerals on public domain land which have existed in history and comparative law. On the one hand, there is the royalty system (regalía), in which the minerals are owned in rerum natura by the State. On the other hand, the system provides free access to discover and develop the mines and State ownership is unknown. In this work, we try to prove that the evolution from one system to another can clearly be observed in Chile since the royalty system, which indeed appears to rule, is no more that a literal shell and does no more than implying a general prohibition previous to the development of the mines. The underlying condition is to be granted a “mining concession”. A “concession” is also, formally speaking, a discretionary document (as all concessions seem to be), even though, this is really a permit, where very little discretion can be used, if any. According to the principles of priority and legality, the claimants have a real and effective right (in civil law systems, a so-called “subjective right”) to be granted the authorization to discover and develop the minerals. Key words: Mining law, mining activity, state-owned mines, mining concessions, stateowned goods. * Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile. 215 216 Revista Chilena de Derecho, vol. 33 N 0 2, pp. 215 - 244 [2006] VERGARA BLANCO, Alejandro “El problema de la naturaleza jurídica de la riqueza mineral” I. INTRODUCCIÓN 1. Contexto histórico del orden jurídico vigente. La historia de la idea jurídica de riqueza mineral como patrimonio del cuerpo político (en su difusa expresión actual: el Estado, como supuesta persona jurídica) no se origina en Roma, sino en la Edad Media y se mantiene durante todo el Antiguo Régimen en Europa; de ahí se aplica al Derecho Indiano, como una expresión clara del absolutismo. Luego la tomará el Derecho chileno en los siglos XIX y XX. En el derecho romano tardío, del teodosiano (época en que ya ha nacido la disciplina jurídica del derecho de minería: pues ya no se entiende que las minas son del propietario fundiario), considerábanse a las minas claramente vinculadas a un destino público: a su explotación por concesionarios mineros, garantizada por la organización política y administrativa, pero nunca hubo una declaración “fiscal” o “estatal” de apropiación global o en bloque, a priori, in rerum natura, de tales minas. Es con posterioridad que se abre un paréntesis histórico de “apropiación”; en efecto, desde el comienzo del derecho medieval hasta el final de las monarquías, tanto en la península ibérica como en las Indias (desde su conquista y colonización), las minas constituyeron una regalía de la Corona, un iura regalia, por lo cual esta riqueza se consideró parte del “Patrimonio Real”, originándose a partir de entonces un vínculo “patrimonial” de las minas con el soberano, inexistente en el derecho romano. A partir del siglo XIX, e incluso posteriormente, a pesar de la difusión de las ideas del individualismo liberal, las minas se siguieron considerando jurídicamente vinculadas al naciente “Estado”, como patrimonio suyo, como si estas fuesen objeto de una “propiedad” similar a la civil, pero de titularidad estatal. La explicación jurídica de este vínculo “patrimonial” del Estado con las minas ha pasado por diversas épocas, que fluyen del mismo carácter en que estos bienes se vincularon a quien detenta el poder y, también, del avance de la dogmática jurídica: así, sin considerar la antigüedad romana (en que no hay una vinculación “estatal” de las minas, como tales), antaño se decía que las minas eran bienes “de la Corona” (iura regalia); luego, desde el final del Antiguo Régimen, y hasta hoy bienes “del Estado”. Los textos jurídicos vigentes no solo continúan con esta tradición histórica que podemos calificar como “patrimonialista”, que hoy se traduce en una suerte de apropiación estatal, sino que la acentúan constantemente, en orden a afirmar y reafirmar que las minas formarían parte del “dominio” del Estado, confirmándose la continua vinculación que históricamente el titular de la organización social –hoy el Estado– se ha procurado con las minas. La historia de los textos legales que han regulado la minería en Chile demuestra que desde el origen de nuestra tradición jurídica el secular ente titular de la organización social (esta supuesta persona jurídica global: el Estado1), se ha considerado vinculado jurídica, directa y patrimonialmente a las minas o, de manera más general, a la riqueza minera. La reafirmación de un “dominio” estatal de las minas, al menos formalmente, se ha producido en 1980 en el art. 19 Nº 24 inc. 6º CP (que expresa de manera enfática: 1 Sobre la polisémica expresión “Estado”, véase infra. Revista Chilena de Derecho, vol. 33 N 0 2, pp. 215 - 244 [2006] VERGARA BLANCO, Alejandro “El problema de la naturaleza jurídica de la riqueza mineral” “El Estado tiene el dominio (…) de todas las minas”). En un contexto claramente liberal, que en materia de bienes y actividades económicas restringe la titularidad estatal y somete la actividad de sus órganos al principio de la subsidiariedad, para perplejidad de los intérpretes, en materia minera se ha infiltrado en su texto u (...truncated)