Risk classification and allocation in infrastructure projects developped through Public Private Partnerships (PPP) in Costa Rica

Artículo Científico Revista Infraestructura Vial / LanammeUCR ISSN: 1409-4045 - ISSN electrónico: 2215-3705 / Volumen 20 / Número 35 / Julio, 2018 / p.p. 37-45 Clasificación y distribución de riesgos en proyectos de infraestructura desarrollados por medio de Alianzas PúblicoPrivadas (APP) en Costa Rica Risk classification and allocation in infrastructure projects developped through Public Private Partnerships (PPP) in Costa Rica Ricardo José Chacón Vega Máster de Ingeniería en Administración de Proyectos, Universidad de Tsinghua, Beijing, República Popular China; Licenciado en Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica, Costa Rica Fecha de recepción: 21 de junio de 2018 / Fecha de aprobación: 10 de julio de 2018 RESUMEN ABSTRACT El modelo de Alianzas Público-Privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura pública ha pasado de ser visto únicamente como un modelo de financiamiento, a ser considerado un modelo de administración. Más allá de sus ventajas conocidas (al involucrar fondos privados y disminuir el endeudamiento público), es considerado actualmente como la mejor forma de transferir los riesgos del sector público al privado. Esta distribución de riesgos entre las partes pública y privada es uno de sus principales factores de éxito, por lo que si se pretende alcanzar el éxito en proyectos locales es indispensable enfocar la atención en este tema. A pesar de su importancia, este proceso de distribución de riesgos ha sido usualmente mal ejecutado alrededor del mundo, y Costa Rica no ha sido la excepción. The Public-Private Partnerships (PPP) model for the development of En el contexto costarricense, la identificación de riesgos en proyectos APP no ha logrado abarcar todo el espectro existente, es más, ha impactado negativamente los proyectos concesionados. Es por ello que es necesario considerar la identificación, clasificación y distribución de riesgos como el fundamento de una buena administración de proyectos APP. De esta manera, este artículo pretende proveer a los profesionales, locales como internacionales, políticos, inversionistas e investigadores un mejor entendimiento de la distribución de riesgos en proyectos de infraestructura pública desarrollados mediante APP, así como una base para investigaciones y proyectos futuros. PALABRAS CLAVES: Alianzas Público-Privadas, Concesiones, Riesgos, Infraestructura. public infrastructure has changed from being perceived only as a finance model, to be considered a management model. Beyond its well-known advantages (such as involving private funding and reducing public debt), it is nowadays considered as the best way for transferring the risks from the public to the private sector. This risk allocation between the public and private parties is one of its critical success factors, hence it is critical to focus in this topic to guarantee the success of future projects. Despite of its relevance, the process of risk allocation has often been poorly executed around the world, and Costa Rica has not been the exception. In Costa Rica, the process of risk identification in PPP projects has failed on comprising all the existing risks, and this situation has had a negative impact in them. The identification, classification and allocation of risks is the foundation of a good management of PPP projects. Therefore, this article aims to provide professionals(locals and foreigners), policy makers, investors and researchers a better understanding of risk allocation in public infrastructure projects developed through PPP, and to help future research and projects. KEY WORDS: Public-Private Partnerships, Concessions, Risks, Infrastructure. 37 I. INTRODUCCIÓN El modelo de Alianzas Público-Privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura pública ha pasado de ser visto como un modelo de financiamiento únicamente, a un modelo de administración. Más allá de sus ventajas conocidas al involucrar fondos privados y disminuir el endeudamiento público, es ahora visto como la mejor forma de transferir los riesgos del sector público al privado. Las APP han sido utilizadas en países desarrollados como el Reino Unido y Alemania en el aprovisionamiento de servicios públicos como educación, salud, manejo de desechos y edificios públicos. En países en desarrollo como China, India, Costa Rica, Chile y otros países Latinoamericanos, debido a la gran demanda en infraestructura, se han concentrado en las áreas de energía, carre- Loosemore, 2007). Costa Rica no es la excepción, lo cual se ve reflejado en la falta de especificidad en la identificación y descripción de los riesgos, ausencia de procedimientos adecuados para la administración de riesgos e inmadurez del sistema jurídico (Chacón, 2016). En el caso costarricense, la pobre administración de riesgos se ha sumado a la falta de experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura bajo el modelo APP. A pesar de que la Ley de Concesiones No. 7762 ya ha cumplido 20 años de vigencia, apenas se han completado 4 proyectos y uno, Carretera San José San Ramón (CSJSR), fue rescindido en el año 2012. El fracaso de un proyecto de estas dimensiones ha generado ondas expansivas teras y manejo de aguas. que han impactado la opinión pública, apoyo político y senti- La definición de APP varía dependiendo del contexto específico pública y el modelo APP en sí. Estos eventos deben ser consi- de cada región en el cual se desarrollan, por lo que su definición es aún percibida por profesionales y académicos como ambigua (Alfen, Kalidindi, Ogunlana, Wang, Jungbecker, Jan, Ke, Liu, Singh, y Zhao, 2009). Para este documento se entenderá según la siguiente definición: “El término APP se refiere a una cooperación de largo plazo y regulada contractualmente entre los sectores público y privado para el desarrollo eficiente de tareas públicas combinando recursos (ej. Know-how, fondos operacionales, capital y personal) de las partes y distribuyendo los riesgos existentes del proyecto apropiadamente según su capacidad de administrar cada riesgo miento de inversionistas vis-à-vis el desarrollo de infraestructura derados como hitos históricos, después de los cuales se deben cambiar los paradigmas en la manera en que se están abordando los principales retos del país. El primer paso para cambiar estos paradigmas es asegurar que todos los involucrados en proyectos de infraestructura pública tengan claro cuáles son sus principales factores de éxito y de fracaso, para así actuar proactivamente, de manera efectiva y eficiente en su solución. Como se explicará en las próximas secciones, dada la relación que existe entre una adecuada distribución (Alfen, et al. 2009). de riesgos y el éxito de los proyectos APP, es necesario crear ins- Como es de esperar, los proyectos APP varían en su alcance, desarrollen a mediano y largo plazo. Este documento aborda la industria y tamaño, pero todos comparten cuatro características principales: 1) los riesgos son compartidos entre las partes pública y privada, 2) los pr (...truncated)