Mito y realidad del servicio público

Mito y realidad del servicio público Myth and reality of public service Jaime Vidal Perdomo Profesor emérito Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Resumen Bajo el título de mito y realidad se estudian los principales aspectos que tienen que ver con la construcción y los cambios operados en la noción de servicio público, una de las más importantes del derecho administrativo. La primera parte muestra como la extensión de los servicios públicos legitimó en un momento dado la acción del Estado, y dio lugar a la formación de los conceptos del Estado – providencia y Estado del bienestar. Socialmente los servicios públicos realizaban un cierto ideal de igualdad y ponían en juego el principio de la solidaridad social. En el plano económico el crecimiento de los servicios públicos mostró facetas del Estado empresario y condujo a las nacionalizaciones. De la sujeción casi integral al derecho público, la crisis de la noción jurídica condujo a la ampliación de la esfera del derecho privado, y más tarde a las privatizaciones. El criterio de la eficacia y el redimensionamiento del Estado llevan a la disminución de los servicios públicos y a las privatizaciones, con un papel del Estado de regulador y estimulante de la competencia. Todas las consideraciones aquí comprendidas se hacen en torno de la celebración de los 50 años de la Revista de Administración Pública de Madrid, quizás la más conocida entre juristas y administradores de lengua española. Summary Under this title the authors studies different aspects of the construction and changes underwent by the notion of public service which is one of the most important concepts of administrative law. The first part shows how the extension of public service legitimated state action and generated the ideas of Providence and Welfare State. Socially, public service not only tried to perform some ideal of equality, but it pretended to shape the concept of solidarity. On the economic realm the increase of public service depicted sides of the entrepreneur state and facilitated nationalization processes. Within a scenario of total adherence to public law, the crisis of the legal notion of public service took to the widening of the sphere of private law and later to privatization policies. Both, the efficiency criteria and the reshaping of the state, produced a decrease of public service and the rise of privatizations. As a result, the state has to regulate and stimulate competence. INTRODUCCIÓN Quiero agradecer la invitación del profesor don Eduardo García de Enterría a participar en el Congreso Internacional sobre «El derecho administrativo ante el nuevo siglo», que se realiza en Madrid para celebrar el 50 aniversario de la Revista de Administración Pública, que él dirige. A la prestancia intelectual del invitante, maestro de tantos de nosotros, se une la conmemoración de una vida larga de dicha revista, por la cual ha pasado buena parte de la evolución del derecho administrativo de nuestro tiempo. El tema asignado, de otro lado, corresponde a una de mis primeras inquietudes en la disciplina de nuestro afecto mayor, como que de estudiante en París asistí a la controversia sobre laCrise de la notion juridique de service public en droit administratif français, al comenzar la segunda mitad del siglo pasado. Me apresto, entonces, gustoso, a la difícil tarea de organizar las principales ideas alrededor de las cuales puede cumplirse el análisis del «mito y realidad del servicio público». Estaría de más para la ocasión otro estudio investigativo sobre una de las más famosas de las teorías del derecho administrativo; lo que los lectores pueden esperar de nuestro actual esfuerzo es una síntesis del inmenso recorrido de la teoría que fue llamada en la doctrina francesa, «la piedra angular del derecho administrativo» (Gastón Jeze). Eso explica también las limitaciones en la bibliografía utilizada, situación bien diferente de si se tratara de elaborar un trabajo exhaustivo. El mito de la noción de servicio público puede comprender la aparición y el ascenso de ella en el firmamento jurídico hasta ocupar el sitio principalísimo que ha tenido; la realidad, en cambio, es el descenso de la teoría del servicio público en su utilización jurídica y por el cambio que se ha experimentado en los elementos que le dieron su relevancia. Se suele afirmar que hacia el final de la década de los años 70 se comienza a producir este gran giro que hace pasar del mito a la realidad la noción de servicio público. En una primera parte, entonces, veremos lo que siguiendo el lenguaje del Congreso podemos llamar la construcción del mito; ella comprende su significado en los campos político, social y económico, y el régimen administrativo y jurídico creado en torno de la noción de servicio público. La segunda parte, en cambio, cubre el proceso de declinación de la teoría que envuelve lo que se ha denominado las crisis de la noción jurídica de servicio público y la mutación en los conceptos que le han servido de apoyo. I. EL PROCESO DE EDIFICACIÓN DEL MITO DEL SERVICIO PÚBLICO La palabra mito ha sido empleada en el lenguaje de este coloquio para indicar el papel sobresaliente que la noción de servicio público ha ocupado en el derecho administrativo del siglo XX. También aparece en una obra de mucho valor para la empresa acometida: la de Jacques Chevallier (Le service public, París, Que sais-je, 1994). Refiriéndose al pensamiento de uno de los creadores, Léon Duguit, y al punto de la contribución del servicio público como articulación de legitimidad del poder, el profesor Chevallier agrega que la teoría ha tomado una dimensión simbólica, y que como todo mito acarrea una serie de efectos tangibles por la resonancia que suscita en la conciencia colectiva; interiorizada por los diversos actores sociales, la representación de un Estado al servicio del público va a influir sobre las prácticas de los unos y de los otros. A. Los aspectos políticos De lo expuesto surge una primera manifestación en el terreno político de la teoría del servicio público: una nueva legitimación del poder. El concebir el poder político en términos de servicio a los asociados entraba en conflicto, efectivamente, con el anterior fundamento del poder como expresión de la soberanía del Estado (la puissance publique que tanto se menciona en los textos franceses), que mira al Estado en términos del ejercicio de la autoridad. Precisamente Jacques Chevallier hace el contraste al afirmar que la entidad estatal ya no está pensada como una autoridad distante y majestuosa, una especie de divinidad inaccesible y temible que inspiraba temor y reverencia. La visión en términos de servicio público implica que la autoridad se ha erigido en tutor de la colectividad y protectora de cada quién, preocupada del bienestar y el desenvolvimiento de los administrados, encargada de satisfacer las necesidades de todos, proporcionándole (...truncated)