Procedural administrative law relation in general administrative proceedings

Pobrane z czasopisma Studia Iuridica Lublinensia http://studiaiuridica.umcs.pl Data: 11/02/2020 16:20:36 Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22 Artykuły CS zBiGniew r. kmieCik Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym W M Procedural administrative law relation in general administrative proceedings I U szczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego powoduje nawiązanie stosunku proceduralnego między organem a stroną (stronami) oraz między organem a potencjalnymi (nieobligatoryjnymi) uczestnikami postępowania. Stosunki proceduralne są konstruowane na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Łączą one organ prowadzący postępowanie, stronę (strony) oraz pozostałych uczestników tego postępowania, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunki proceduralne, łączące strony z organem w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, są ponadto w charakterystyczny sposób powiązane z prawem materialnym. Postępowanie to wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę zindywidualizowania i skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowiązków zawartych w normach prawa materialnego, a kończy aktem, który wiążąco przypisuje prawo lub obowiązek stronie lub stronom postępowania. Strony są więc jednocześnie podmiotami stosunku materialnoprawnego łączącego je z organem, który powstanie z chwilą wydania takiego aktu (decyzji), a potencjalnie istnieje wcześniej.1 Za moment powstania potencjalnego stosunku materialnoprawne1 Por. J. Lang [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 27, a także J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 305–306. Jak podkreśla J. Lang, cecha ta odróżnia stosunki proceduralne w ramach postępowania jurysdykcyjnego od stosunków procedural- Pobrane z czasopisma Studia Iuridica Lublinensia http://studiaiuridica.umcs.pl Data: 11/02/2020 16:20:36 Zbigniew R. Kmiecik 448 U M CS go należy uznać: a) w przypadku spraw rozstrzyganych na wniosek ze skutkiem ex nunc – moment wniesienia żądania przyznania uprawnienia lub zniesienia obowiązku, czyli moment wszczęcia postępowania (pod warunkiem jednak, że zrealizowana została hipoteza normy prawnej, przewidującej przyznanie uprawnienia lub zniesienie obowiązku); b) w przypadku spraw rozstrzyganych z urzędu ze skutkiem ex nunc – moment spełnienia przesłanek, z którymi ustawa wiąże możliwość lub powinność nałożenia określonych obowiązków; c) w przypadku spraw rozstrzyganych ze skutkiem ex tunc – moment spełnienia przesłanek, z którymi ustawa wiąże nabycie określonych uprawnień lub powstanie obowiązków z mocy prawa. Jak wynika z powyższych uwag, potencjalny stosunek materialnoprawny ma w zasadzie charakter pierwotny wobec stosunku procesowego lub też powstaje najpóźniej z chwilą wszczęcia postępowania. (Może się jednak zdarzyć, że postępowanie zostanie uruchomione przedwcześnie, tj. mimo braku zrealizowania normatywnego stanu faktycznego, niejako w oczekiwaniu na jego zrealizowanie w toku postępowania – w takich wypadkach stosunek procesowy będzie wyprzedzał powstanie nawet potencjalnego stosunku materialnoprawnego.) Natomiast realny stosunek materialnoprawny zawsze jest następczy wobec procesowego, gdyż powstaje on wraz z wydaniem decyzji merytorycznej. Co wiecej, stosunek procesowy zostaje nawiązany, gdy nie wiadomo jeszcze, czy w ogóle powstanie odpowiedni stosunek merytoryczny (organ może bowiem nie uwzględnić żądania strony albo umorzyć postępowanie). II W doktrynie często utożsamia się powstanie administracyjnego stosunku materialnoprawnego (należy rozumieć: potencjalnego, choć nie zawsze jest to zaznaczane) z powstaniem sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnoprawnym)2, a istnienie tak rozumianej sprawy z „przedmiotowością” (tj. brakiem podstaw do umorzenia) postępowania.3 Takie stanowisko wydaje się błędne. Sprawą administracyjną jest kwestia udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zachodzi możliwość (albo obowiązek) przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku, stanowiącego przedmiot sprawy, w stanie faktycznym istniejącym w momencie wydawania decyzji. Należy dodać, że nie chodzi tu o realną możlinych łączących podmioty innych postępowań administracyjnych, np. postępowania egzekucyjnego czy postępowania w sprawach skarg i wniosków. 2 Zob. np. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13; T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis” nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333–334; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 33. 3 Zob. np. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 385–386. Pobrane z czasopisma Studia Iuridica Lublinensia http://studiaiuridica.umcs.pl Data: 11/02/2020 16:20:36 Proceduralny stosunek administracyjnoprawny... 449 U M CS wość konkretyzacji normy materialnej, lecz jedynie o potencjalną (teoretyczną) możliwość. W przeciwnym razie w przypadku zakończenia postępowania decyzją negatywną należałoby uznać, że mieliśmy de facto do czynienia jedynie z prawdopodobieństwem istnienia sprawy, a nie ze sprawą. Fakty nie decydują więc o sprawie, tylko o sposobie jej załatwienia. Stan faktyczny jest elementem sprawy tylko w takim sensie, że jego postać przesądza o treści decyzji merytorycznej, która zostanie wydana. W istocie w postępowaniu wszczętym na żądanie wystarczy, że istnieje teoretyczna (potencjalna) możliwość przyznania uprawnienia stronie (tzn. istnieje przepis, który przewiduje przyznanie takiego uprawnienia w drodze decyzji), aby postępowanie uznać za wszczęte, a sprawę za zaistniałą4, i aby nie można było mu zarzucić bezprzedmiotowości. Taka możliwość z punktu widzenia stanu faktycznego istnieje w zasadzie zawsze, o ile istnieje podmiot, który wskazany jest w podaniu jako autor żądania, oraz – gdy chodzi o określenie sytuacji prawnej rzeczy – gdy istnieje ta rzecz. Jeżeli postępowanie wszczynane jest na wniosek, uzewnętrzniona wola przyszłego adresata decyzji jest więc w zasadzie wystarczającym, nie zaś dopełniającym, elementem stanu faktycznego, warunkującego powstanie sprawy. W postępowaniu wszczętym z urzędu wystarczy natomiast, że zachodzi podejrzenie istnienia faktów uzasadniających nałożenie obowiązku na jakiś podmiot, aby można było mówić o powstaniu sprawy, a co za tym idzie – aby postępowanie skutecznie wszcząć. W przypadku niepotwierdzenia się takiego podejrzenia w toku postępowania albo zmiany okoliczności faktycznych, powodującej niemożność dokonania pozytywnej subsumpcji, organ powinien stwierdzić brak podstaw faktycznych do nałożenia obowiązku, a nie umorzyć postępowanie. Odmowa nałożenia obowiązku byłaby adekwatna tylko wtedy, gdy inicjatorem postępowania był prokurator, RPO lub organizacja społeczna; w przypadku postępowania wszczętego z inicjatywy organu taka treść decyzji byłaby niezręcznością językową, zważywszy, że nikt tego nie żądał. Sprawa administracyjna jest przedmiotem postępowania, ale nie wynika stąd, że bezprzedmiotow (...truncated)