El temps i les concessions administratives (especial referència a la pròrroga)

EL TIEMPO Y LAS CONCESIONES ADMINISTRATIVAS (ESPECIAL REFERENCIA A LA PRÓRROGA)* Jaime Rodríguez-Arana** Sumario 1. Introducción 2. El tiempo en el derecho administrativo 3. La prórroga de las concesiones de servicios, de obras públicas y de los contratos de obra pública 4. Reflexión conclusiva * Conferencia de clausura de las Jornadas Internacionales de derecho administrativo de la Universidad Austral, celebradas el 9 de septiembre de 2005 en Buenos Aires, en presencia del profesor Julio Comadira, recientemente fallecido, y a quien se dedica este trabajo. ** Catedrático de derecho administrativo de la Universidad de A Coruña y actual presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. 1. Introducción El derecho, como alguna vez se ha dicho, consiste en la ordenación de las relaciones sociales con arreglo a la justicia. Definición del profesor Castán que no por breve deja de expresar la esencia del derecho: su referencia a la justicia, a esa perpetua y constante voluntad de dar a cada uno lo suyo, lo que le es debido, lo que le corresponde, según la célebre máxima de Ulpiano. En efecto, el derecho, sea privado o público, surge de la justicia y encuentra su acomodo en la constitución, en las leyes, en la legislación en sentido más administrativo, hoy ciertamente en exceso frecuente, motorizada según el decir de Fhorsthoff. Todo ello, claro está, sin olvidar, evidentemente, que la jurisprudencia, la ciencia de la solución justa a los conflictos, y los principios generales también son fuentes del derecho en general y, además, del derecho administrativo en particular. El derecho se elabora, se aplica, se dirime en un determinado espacio y en un concreto tiempo. Sin espacio y sin tiempo, el derecho no es derecho. Siendo, como es, la dimensión espacial tan relevante en la historia y en la actualidad del derecho, vamos a tratar en este trabajo sobre la incidencia del tiempo en las concesiones administrativas. Es decir, vamos a intentar, si es posible, demostrar que en el derecho administrativo las cuestiones relativas al tiempo son tan importantes que, en alguna medida, la realización del interés público –esencia de la construcción científica del derecho administrativo– depende de que, en efecto, se proyecte en el momento adecuado, en el tiempo idóneo. Ello supone, como veremos, que las instituciones y categorías del derecho administrativo, que incorporan, como es lógico, derechos y obligaciones, se cumplan en el término establecido, unas veces convenido, otras, las más, impuesto por la propia Administración pública. La introducción de las denominadas nuevas tecnologías está revolucionando, por lo que se refiere al derecho administrativo, algunas instituciones como pueden ser, por ejemplo, el procedimiento administrativo en general y los procedimientos administrativos particulares referidos al acceso de los administrados, particulares o ciudadanos a determinados procesos competitivos en los que las administraciones públicas buscan el mejor postor para prestar determinados servicios de interés general o para determinadas utilizaciones o usos del dominio público. Son supuestos, como sabemos bien, de contratos administrativos o de actos administrativos necesitados de aceptación por los particulares, por seguir la doctrina mayoritaria que asimila las concesiones de dominio público a los actos administrativos precisados de aceptación por el particular. Pues bien, en las páginas que siguen espero poder analizar con algún detalle la incidencia del tiempo en los contratos de concesión de servicios públicos. Para ello es menester formular alguna consideración sobre la funcionalidad del tiempo, del término, del cumplimiento de los plazos en estas instituciones para luego analizar los específicos problemas de las prórrogas. La prórroga juega un papel básico y fundamental en el derecho público, sustancialmente distinto del que opera en el derecho privado. Con ello quiero llamar la atención sobre algo que metodológicamente me parece relevante incluso para caracterizar algunas diferencias sustanciales entre el derecho público y el privado. En el mismo sentido, la teoría de los contratos administrativos cobra especial relevancia al comprobar el diferente juego de la prórroga en los contratos de obra pública y en los contratos de concesión de servicios públicos. Si mal no recuerdo, me inicié en el estudio y la investigación del derecho administrativo con un tema en el que el tiempo jugaba un papel central: la suspensión del acto administrativo; es decir, el estudio de las posibilidades de paralización temporal de la ejecutividad del acto administrativo cuando este dogma clásico de nuestra disciplina pudiera dar lugar a situaciones irreversibles en relación con los particulares afectados por el acto. Más adelante, mi trabajo para el concurso de profesor titular de derecho administrativo versó precisamente sobre la prórroga de los contratos administrativos. Con posterioridad, realicé un estudio titulado “La caducidad en el derecho administrativo”. Ahora, pues, tengo la ocasión de volver sobre investigaciones pasadas para comprobar sus resultados en el marco de un derecho vigente sustancialmente distinto. El tiempo, como ha señalado el magistrado del Tribunal Supremo español José María Álvarez Cienfuegos, es fundamental para el derecho. Los derechos y obligaciones de las diferentes partes de un negocio jurídico, sea público o privado, son y deben ser cumplidos en un espacio y en un tiempo determinados. Es decir, el tiempo es determinante del ser de las cosas.1 Así, en materia de contratos administrativos el plazo para el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista, y también de la Administración, están, como comprobaremos, muy relacionados con el concepto central de nuestra disciplina: el interés público. 2. El tiempo en el derecho administrativo Siendo, como es, el interés público el concepto sobre el que bascula la misma esencia y singularidad del derecho administrativo y de todas sus instituciones, hemos de cuestionarnos ahora la relevancia que tiene, en efecto, el tiempo, para el caso que nos ocupa, que es el de las concesiones administrativas. Pero antes, es menester interrogarnos sobre la incidencia del tiempo en el derecho administrativo. Si partimos de la aproximación que plantea nuestra disciplina como el derecho del poder para la libertad y nos situamos en la perspectiva de los contratos y de los actos necesitados de aceptación o, si se quiere, en el planteamiento de la participación del ciudadano, particular o administrado en la configuración de los intereses públicos –punto de vista desde el que hemos de contemplar la problemática de las concesiones administrativas–, entonces podremos formular algunas observaciones preliminares. 1 José María Álvarez Cienfuegos, “El Derecho y el sentido del tiempo”, Actualidad Aranzadi, 5 de octubre de 2000, p. 1. Los intereses públicos que están en juego en el mundo de las concesiones de obra públic (...truncated)