Problems of urban governance in emergency and crisis situations

ЕКОНОМІКА 5 УДК 352.07:338.24:351.750.6 БОГАЧОВ СЕРГІЙ, доктор економічних наук, професор, завідувач відділу економіко-правових проблем містознавства Інституту економіко-правових досліджень НАН України, м. Донецьк МЕЛЬНИКОВА МАРИНА, доктор економічних наук, доцент, провідний науковий співробітник відділу економіко-правових проблем містознавства Інституту економіко-правових досліджень НАН України, м. Донецьк ПРОБЛЕМИ МІСЬКОГО УПРАВЛІННЯ В НАДЗВИЧАЙНИХ ТА КРИЗОВИХ СИТУАЦІЯХ У статті розглянуто проблеми функціонування системи міського управління в надзвичайних та кризових ситуаціях. Охарактеризовано склад та функції системи міського управління. Представлено типологію кризових та надзвичайних ситуацій. Класифіковано кризи за причинами виникнення, за сферою прояву, за можливостями прогнозування та за тривалістю. Визначено типові заходи щодо управління ліквідацією надзвичайних ситуацій у місті. Розкрито принципи та етапи міського антикризового управління. Проаналізовано досвід оперативного управління сферою життєзабезпечення в умовах надзвичайної ситуації, яка викликана бойовими діями. Обґрунтовано необхідність виконання додаткових функцій у процесі міського управління в надзвичайній ситуації, ускладненій соціальною, економічною, екологічною кризою. Ключові слова: міське управління; надзвичайна ситуація; кризова ситуація; антикризове управління містом. Постановка проблеми. Висока рухливість та нестабільність середовища, у якому функціонує місто, а також внутрішні протиріччя між його компонентами обумовлюють виникнення надзвичайних та кризових ситуацій, які потребують обґрунтування, вибору, прийняття та реалізації відповідних рішень системою міського управління щодо їх подолання та запобігання їм. Аналіз основних досліджень. Сьогодні вивченню проблем міського управління в надзвичайних та кризових ситуаціях присвячено дослідження вітчизняних та зарубіжних учених та практиків, зокрема [1-10]. Ними розглянуті особливості міського управління та причини виникнення надзвичайних та кризових ситуацій у місті, питання формування механізму антикризового управління та використання антикризових технологій на підставі проектного підходу, визначені принципи та побудована модель системи антикризового управління на муніципальному рівні. Разом із тим, на практиці залишається невирішеним ряд проблем, пов'язаних з організацією процесу міського управління в умовах довготривалої надзвичайної ситуації, яка ускладнена соціально-економіко-екологічною кризою. Зазначене обумовлює актуальність і своєчасність, мету й завдання дослідження. Метою статті є розробка пропозицій щодо подолання проблем міського управління, які виникають у надзвичайних та кризових ситуаціях. Виклад основного матеріалу. Місто як складна соціально-економічна територіальна система характеризується сукупністю структурних елементів і зв'язків між ними, розподіляє обмежені ресурси відповідно до цілей і завдань функціонування та розвитку, а також вступає у взаємодію із зовнішнім середовищем [1, 3]. Система міського управління включає об'єкт (місто), суб'єкт (органи міського управління), процес взаємодії між суб'єктом та об'єктом, функції, які виконуються в процесі міського управління. Виконання функцій міського управління спрямоване на досягнення стратегічних, тактичних та оперативних цілей та завдань функціонування й розвитку міста. Основною метою функціонування системи міського управління є забезпечення організаційно-економічної стійкості системи управління містом і підвищення якості життя територіальної громади. При цьому висока динамічність та невизначеність зовнішнього середовища викликає виникнення кризових та надзвичайних ситуацій у процесі функціонування міста, що потребує розробки та реалізації відповідних управлінських впливів [5, 7, 9]. Надзвичайну ситуацію визначають як порушення нормального життя й діяльності людей на об'єкті або певній території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним або екологічним лихом, епідемією, а також військовими діями, які можуть спричинити або спричинили людські жертви, завдали шкоди здоров'ю людей або довкіллю. Під кризовою ситуацією зазвичай розуміється об'єктивно існуючий процес трансформації системи, викликаний дією чинників зовнішнього середовища, який може зашкодити досягненню її певної мети, у тому числі привести до неможливості її існування. Кризову ситуацію з позицій системного підходу можна класифікувати: залежно від причин виникнення: позасистемна (обумовлена внутрішніми чинниками) та системна (пов'язана із чинниками зовнішнього середовища); за сферами прояву: економічна, соціальна, бюджетна, управлінська, правова, екологічна кризи, а також криза трудових ресурсів, функціонування відповідних структурно-функціональних підсистем міста; за можливостями прогнозування: передбачувані № 6 (132) листопад-грудень 2014 р. PDF создан испытательной версией pdfFactory Pro www.pdffactory.com ЕКОНОМІКА 6 (викликані закономірними, об'єктивними причинами) і несподівані (викликані випадковими причинами) кризові процеси; за тривалістю: коротко-, середньо- і довгострокові кризи. Типологія кризових і надзвичайних ситуацій представлена в табл. 1. Слід зазначити, що криза є крайнім загостренням суперечностей у соціально-економічній системі, що загрожують її стійкості та життєздатності. Об'єктивні причини кризових явищ пов'язані із циклічним характером розвитку міста, природних і техногенних процесів, суб'єктивні причини відображають помилки, некомпетентність у міському управлінні. Однією зі специфічних особливостей системи міського управління є подвійна роль органів місцевого самоврядування як організатора та учасника процесу господарювання міста [2, 3]. Тому існує потреба обґрунтування наукових підходів до визначення місця й ролі антикризового управління в системі міського управління. Антикризове міське управління є механізмом, який здатний забезпечувати досягнення стратегічних цілей соціально-економічної просторової системи в умовах невизначеності, дефіциту часу та ресурсів, а також дозволяє приймати ефективні рішення з метою недопущення кризи, а в разі виникнення кризи - з метою її локалізації [4, 6, 8]. Процес антикризового міського управління базується на чотирьох основних принципах та включає п'ять етапів (рис. 1). Організація управління ліквідацією надзвичайних ситуацій у свою чергу включає сукупність взаємопов'язаних заходів та дій, спрямованих на забезпечення ефективного використання ресурсів з метою виконання аварійно-рятівних робіт у повному обсязі, у найкоротші терміни та з мінімальними втратами. Ліквідація надзвичайних ситуацій передбачає збір даних про стан; аналіз та оцінку даних; підготовку висновків і пропозицій для вирішення й проведення робіт; прийняття (уточнення) рішення й доведення завдань до виконавців; організацію взаємодії. Для керування діями створюються оперативні групи, використовуються стаціонарні й розгортаються пересувні пункти уп- Таблиця 1. - Типологія кризових і надзвичайних ситуацій Н ай менув ан ня си туац ії При чин а ви никн ен ня Н ас лідок п риродни (...truncated)