Zarządzanie finansami gminy

Studia Administracyjne 1(15)/2022 | ISSN (print): 2080-5209 | ISSN (online): 2353-284X www.wnus.edu.pl/sa | DOI: 10.18276/sa.2022.15-05 | s. 61–73 Krzysztof Kłak Uniwersytet Szczeciński e-mail: ORCID: 0000-0002-6929-0574 Zarządzanie finansami gminy ABSTRAKT Istotą niniejszego opracowania jest przedstawienie i ocena metod zarządzania finansami w jednostkach samorządu terytorialnego. W tym celu posłużono się metodą dogmatyczno-prawną oraz przeanalizowano wiele pozycji z bogatej literatury przedmiotu. Wskazano zarówno źródła zasilające budżet, jak i wydatki. W niniejszym artykule zostały opisane dwie podstawowe metody − budżet oraz wieloletnia prognoza finansowa, przedstawiono również zasadnicze założenia tych metod. SŁOWA KLUCZOWE zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, finanse publiczne Management of local government finances ABSTRACT The aim of this study is to present and assess the methods of public management in local government units. For this purpose, the author used the dogmatic-legal method and analyzed the literature. The sources supporting the budget and its expenses have been indicated. This article describes two basic methods which are the budget and the long-term financial forecast and presents the basic assumptions of these methods. KEYWORDS financial management of local government units, financial od public 61 Krzysztof Kłak Wprowadzenie. Istota zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego uwarunkowane jest czynnikami prawnymi, politycznymi, kulturowymi, psychologicznymi i socjologicznymi. Dlatego też stosowane instrumenty, techniki czy metody zależne są od skomplikowanego procesu gromadzenia i wydatkowania zasobów finansowych jednostek samorządu terytorialnego i uzależnionych od przemian instytucjonalnych, organizacyjnych, politycznych oraz ekonomicznych1. Nakładanie przez administrację rządową nowych zadań na gminy, przemiany ekonomiczne, gospodarcze i przemiany społeczne, zmuszają mieszkańców do spełniania kolejnych wymagań. Konieczność inwestowania w infrastrukturę ma kluczowy wpływ na funkcjonowanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego. Determinuje to powstawanie nowych instrumentów, narzędzi, ale również zagrożeń związanych z ich stosowaniem, z powodu niewielkiej zasobności finansowej JST, co ma znaczenie dla ilości i jakości realizowanych przez nie zadań2. Ilość oraz jakość zadań realizowanych dla zaspokojenia potrzeb zgłaszanych przez społeczności lokalne oddziałuje na kształtowanie się dochodów oraz kierunek ich lokowania, przy uwzględnieniu bieżącej i prognozowanej sytuacji finansowej gminy oraz racjonalnego gospodarowania finansami. W takim sposobie zarządzania kładzie się nacisk na prowadzenie polityki finansowej i gospodarki budżetowej gminy, gdzie finanse nie są tylko administrowane, ale również elastycznie zarządzane3. Efektywne zarządzanie finansami jest kluczowe, ponieważ od jakości zarządzania zależą wyniki gospodarcze i ekonomiczne oraz poziom zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej. Zdolność umiejętnego zarządzania można uwidocznić na podstawie osiągnięć podobnych podmiotów, które działają w zbliżonych warunkach i mają takie same zasoby, a mimo to w efekcie złego zarządzania osiągają różne rezultaty. Dlatego właściwe zarządzanie finansami uzależnione jest od wykwalifikowanej administracji publicznej4. W efekcie decentralizacji władzy, jednostki samorządu terytorialnego mogą w bezpośredni i najbardziej oszczędny sposób realizować lokalne potrzeby. Pomaga to w ustaleniu priorytetów, przy jednoczesnym uwzględnieniu racjonalnego gospodarowania finansami gminy. Gmina jest pełnoprawnym podmiotem obrotu gospodarczego w zakresie realizacji zadań we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność5. 1 2 3 4 5 H. Wyrębek, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego na przykładzie gminy, Zeszyty Naukowe Polityki Europejskie, Finanse i Marketing 2010, nr 4(53), s.141. M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe, Warszawa 2007, s. 7−8. H. Sochacka-Krysiak, Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Warszawa 2003, s. 161. H. Wyrębek, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego na przykładzie gminy, Zeszyty Naukowe Polityki Europejskie, Finanse i Marketing 2010, nr 4 (53), s. 143. H. Sochacka-Krysiak, Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Warszawa 2003, s. 9. 62 Zarządzanie finansami gminy Determinanty rozwoju zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego Zarządzanie finansami jest jednym z elementów, które składają się na zarządzanie całą jednostką terytorialną. Należą do nich m.in. planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie6. Ze względu na specyfikę działania, na przestrzeni lat sposób zarządzania ewoluował. W latach 80. XX wieku wyodrębniono wskazania, które wywodziły się z nurtu zarządzania publicznego7. Współczesne postulaty tworzą nurt tzw. nowego zarządzania publicznego, którego źródła sięgają lat 90. XX wieku8. Obecnie nurt ten ewoluuje w kierunku tzw. nowych usług publicznych. Wykształcenie się nowych modeli zarządzania finansowego jest odpowiedzią na wyzwania pojawiające się w związku z procesami reformowania zarządzania publicznego. Działania te zwiększają nacisk na ekonomiczny aspekt wydatkowania finansowych środków publicznych w celu poprawienia jakości usług publicznych oraz zwiększenia skuteczności w działaniu organizacji publicznych. Oczekuje się, że ewolucja oraz reformy zarządzania publicznego przyczynią się do efektywniejszej realizacji zadań, jakie wypełnianie są przez państwo wobec obywateli9. Ekonomiczne i społeczne aspekty swojej działalności zarządczej doceniane są przez ich autorów – władze samorządowe10. Istnieje założenie wskazujące, że instrumenty zarządzania finansami samorządowymi będą bardziej zindywidualizowane i przeznaczone dla konkretnych transakcji w konkretnych rodzajach jednostek samorządów terytorialnych, które to coraz częściej i pewniej wykorzystują instrumenty zarządzania finansami takie jak: cash pooling, swapy na stopę procentową, czy strategiczną kartę wyników11. Swap rozumiany jest jako umowa, na podstawie której dwie strony kupują i sprzedają wzajemną serię strumieni finansowych, ze zmiennym lub stałym oprocentowaniem, w tych samych lub różnych walutach, a ich wartość jest dla stron transakcji ekwiwalentem w momencie zawierania umowy12. Natomiast cash pooling polega na dodawaniu sald na rachunkach bieżących (poszczególnych uczestników systemu), któremu „towarzyszy transfer środków lub tylko matematyczna konsolidacja sald na rachunkach”13. 6 I. Świderek, Budżet zadaniowy i strategiczna karta wyników w jednostkach samorządu terytorialnego, Gdańsk 2012, s. 10. 7 B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Warszawa 2004, s. 43. 8 M. Zawicki, Nowe zarządzanie publiczne, Warszawa 2011, s. 40. 9 B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wa (...truncated)