Szczególny charakter instytucji zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia

Michał Bursztynowicz Szczególny charakter instytucji zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia Folia Iuridica Wratislaviensis 2/1, 263-284 2013 Michał Bursztynowicz Uniwersytet Wrocławski Szczególny charakter instytucji zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia1 1. Instytucja zgłoszenia Obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane2, zwanej dalej u.pr.bud. Powołane przepisy określają odstępstwa od wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.pr.bud. zasady, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego powodu nie podlegają wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę korzystają tylko te inwestycje, które zostały enumeratywnie (w formie katalogu zamkniętego) wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 u.pr.bud., nie zaś inne – podobne3. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i 5 u.pr.bud. większość inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać w terminie co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Przepisy u.pr.bud. nie określają wprost formy zgłoszenia, co nie oznacza, że może być ona dowolna. Zgłoszenie jest niczym innym jak podaniem mającym inicjować postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 1 2 3 Ze względu na brak literatury przedmiotu odnoszącej się stricte do instytucji zgłoszenia budowy ogrodzeń niniejszy artykuł oparto przede wszystkim na analizie bogatego dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej WSA) w Warszawie z dnia 29 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1224/09, LEX nr 574332, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2011 r., sygn. II SA/Kr 1073/11, LEX nr 1132267 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 1193/11, LEX nr 1146101. 263 Michał Bursztynowicz 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego4, zwanej dalej k.p.a. (zwłaszcza art. 63), tam, gdzie brak jest regulacji szczególnych5. Jak stanowi art. 30 ust. 2 u.pr.bud., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane6 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki7, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie8, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw (sprzeciw ze względów formalnych), w drodze decyzji9. 4 5 6 7 8 9 Dz. U. z 2013 r., poz. 267. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. II SA/Kr 868/05, LEX nr 507219. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na różnorodność orzecznictwa dotyczącą charakteru zgłoszenia. Z jednej strony wskazywane jest bowiem, że zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. II SA/Kr 868/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. II SA/Łd 982/07, LEX nr 510929, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II SA/Wr 109/09, LEX nr 569130, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2009/09, LEX nr 600447). Z drugiej zaś podnoszone jest, że zgłoszenie jest tylko czynnością materialno-techniczną i jako takie nie wszczyna postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 894/08, LEX nr 526548, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. II OSK 307/08, LEX nr 530044, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 964/08, LEX nr 569288, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1685/11, LEX nr 1095793). Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi załącznik nr 2 do wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 u.pr.bud. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Szkice i rysunki nie muszą być sporządzone w odpowiedniej formie, w szczególności przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zarówno konieczność ich dołączenia, jak i ocena, czy złożone szkice i rysunki są odpowiednie, pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu, ograniczonemu wymogiem odwołania się do wiedzy technicznej przy dokonywaniu oceny w tym zakresie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1697/07, LEX nr 510744). Organ, żądając uzupełnienia zgłoszenia, winien zgłaszającemu wyznaczyć termin, który w sposób realny umożliwi wykonanie nałożonego nań obowiązku, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2010 r., sygn. II SA/Po 269/08, LEX nr 509891). Zachowanie organu, który nie dąży do uzupełnienia zgłoszenia, mając instrumenty ku temu, aby dać zgłaszającemu możliwość wyeliminowania błędów przed wniesieniem sprzeciwu, stanowi nie tylko naruszenie art. 30 ust. 2 u.pr.bud., ale też godzi w zasadę praworządności określoną w art. 7 k.p.a. i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 75/12, LEX nr 1139089). 264 Szczególny charakter instytucji zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia Należy podkreślić, że właściwy organ powinien zastosować art. 30 ust. 2 u.pr.bud. tylko w przypadku braków materialno-prawnych wniesionego zgłoszenia. W sytuacji zaś gdy wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ winien wezwać zgłaszającego do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.10 W myśl powołanego art. 30 ust. 5 u.pr.bud. do wykonania robót budowlanych można przystąpić wówczas, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Co ważne, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by przed upływem 30-dniowego terminu organ skierował do inwestora pismo, w którym poinformuje go, że przyjmuje zgłoszenie i nie zamierza zgłosić wobec niego sprzeciwu. W takiej sytuacji inwestor jest umocowany do rozpoczęcia inwestycji z datą wyrażenia przez właściwy organ stanowiska o niezgłoszeni (...truncated)