Opieka dyplomatyczna i konsularna w prawie wspólnotowym

Mariusz Muszyński Opieka dyplomatyczna i konsularna w prawie wspólnotowym Kwartalnik Prawa Publicznego 2/3, 143-167 2002 K W A R T A L N I K P R A W A P U B L I C Z N E G O ROK II · N R 3 / 2 0 0 2 · U K S W - WARSZAWA · T N O iK - T O R U Ń · I S S N 1 6 4 2 - 9 5 9 1 Mariusz M uszyński* OPIEKA DYPLOMATYCZNA I KONSULARNA W PRAWIE WSPÓLNOTOWYM 1. W stęp Relacja prawa wspólnotowego i prawa międzynarodowego stano wiła jeden z problemów już od początku procesu integracji europej skiej*1 Jednak jeszcze bardziej kwestia ta skomplikowała się po utwo rzeniu Unii Europejskiej (1992 r.). Powołując UE, państwa europejskie wróciły bowiem do klasycznych metod współpracy w ramach prawa międzynarodowego publicznego, czym wzmocniły jego rolę w zjedno czonej Europie i umożliwiły szersze spojrzenie na kwestię integracji. Wraz z utworzeniem UE powstał szereg nowych instytucji praw nych, wśród których istotną rolę odgrywa obywatelstwo Unii. Mimo, że stanowi ono jeden z bardziej znaczących kroków w procesie integracji oraz podkreśla ukierunkowanie tożsamości Unii na zewnątrz2, w pol skiej doktrynie prawa nie poświęcono mu szczególnej uwagi. Dlatego przedmiotem niniejszego omówienia będzie analiza jednego z praw * Dr Mariusz Muszyński - Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 1 Wprawdzie początkowo - w wyroku w sprawie Gend en Loos z 1962 r. - ETS uznał, iż prawo wspólnotowe stanowi „nowy porządek prawa międzynarodowego”, jed nak już dwa lata później - w sprawie F. Costa υ. ENEL - podkreślił, iż w odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych Traktat o EWG ustanowił własny porządek prawny zintegrowany z systemami prawnymi państw członkowskich”. Także w opinii na temat systemu kontroli sądowej w projekcie umowy o utworzeniu Europejskiej Obszaru Gospodarczego z 14.12.1991 r. ETS potwierdził, że traktaty wspólnotowe stwo rzyły nowy porządek prawny. Poglądy ETS popiera jednoznacznie Parlament Europej ski. Zob. szerzej C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, Warszawa 2000, s. 302. 2 C. Ciosa, The Concept of Citizenship in the Treaty on European Union, CLM Rev. 1992, nr 29, s. 1150. 143 Mariusz Muszyński wynikających z obywatelstwa Unii, a mianowicie indywidualnego pra wa obywatela UE do opieki dyplomatycznej i konsularnej Wykazanie podobieństw i różnić, związków i odrębności, między instytucją opieki dyplomatycznej i konsularnej utworzonej przez art. 20 Traktatu usta nawiającego WE (TWE), a klasyczną opieką wynikającą z prawa mię dzynarodowego publicznego, pozwoli odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu wspólnotowa opieka dyplomatyczna i konsularna została inkorporowana z prawa międzynarodowego do TWE. Pokaże również, jak daleko w tym szczególnym przypadku normy prawa międzynarodo wego publicznego wkraczają w prawo wspólnotowe, czy są przez prawo wspólnotowe modyfikowane oraz jakie skutki mają te zmiany dla Pol ski jako (przyszłego) państwa członkowskiego w świetle konstytucyjnej gwarancji opieki i obowiązującej ustawy o funkcjach konsulów RP. 2. P ojęcie opieki dyplomatycznej i ko nsularnej W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM PUBLICZNYM Istnienie prawa państwa do ochrony własnych obywateli jest bez sporne i potwierdzone zarówno przez doktrynę prawa jak i orzecznic two. Jeszcze w 1758 r. Vattel podkreślał - „(...) kto źle traktuje obywate la, ten narusza prawa państwa jako opiekuna tego obywatela. Państwo ma prawo pomścić bezprawie uczynione obywatelowi i zmusić naru szającego do zadośćuczynienia lub go ukarać, ponieważ w przeciwnym razie obywatel nie osiągnąłby głównego celu przypisywanego społecz ności obywatelskiej, jakim jest bezpieczeństwo”3. Znalazło to potwierdzenie także w nowożytnych pracach z dzie dziny prawa międzynarodowego publicznego. A. Verdross, zdefiniował opiekę dyplomatyczną jako pomoc udzielaną obywatelowi przez pań stwo w przypadku, kiedy inne państwo, sprzecznie z prawem między narodowym, naruszyło jego prawa (delikt międzynarodowy), a przez to naruszenie obywatel doznał szkody4. Działanie w ramach wykonywa nej opieki musi być zgodne z prawem międzynarodowym. W praktyce polega ono na negocjowaniu z państwem, które popełniło delikt. Możli we jest jednak przeprowadzenie działań o charakterze represyjnym: blokada majątku, sankcje ekonomiczne, itp.5 3 E. de Vattel, Le droit des gens, t. II, rozdz. VI, par. 71 [w:] W. Euler, Klassiker des Völkerrechts t. III, Hamburg 1959, s. 217. 4 Zob. A. Verdross, B. Simma, Universelles Völkerrecht, Berlin 1984, s. 613 i n. 5 Należy dalej nadmienić, że pytanie, czy opieka dyplomatyczna w swojej pre wencyjnej postaci obejmuje również prawo państwa do zbrojnej ochrony swych obywa 144 Opieka dyplomatyczna i konsularna w prawie wspólnotowym Korzenie opieki dyplomatycznej znajdują się w zwyczaju między narodowym, który został potwierdzony w orzecznictwie trybunałów mię dzynarodowych. W okresie międzywojennym (1924) Stały Trybunał Spraw Międzynarodowych (STSM) podkreślił istnienie prawa państwa od ochrony obywateli jako zasady prawa międzynarodowego6. Między narodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) potwierdził to w sprawie Barcelona Traction7. W 2 połowie XX w., w procesie kodyfikacyjnym prawa dyplomatycznego, wprowadzono do Konwencji wiedeńskiej o sto sunkach dyplomatycznych z 18.4.1961 r.8 normy prawne regulujące kwestię wykonywania opieki za pośrednictwem organów zagranicznych państwa (ambasady). Na początku lat 90-tych Międzynarodowa Komi sja Prawa przygotowała także kompleksowy projekt konwencji w tej sprawie9, jednak nie spotkał on się ze szczególnym zainteresowaniem państw. Główne znaczenie dla możliwości wykonywania opieki dyploma tycznej posiada przesłanka obywatelstwa. Tylko w ramach ochrony własnych obywateli, państwo może występować przeciwko innemu pań stwu zgodnie z prawem międzynarodowym i bez wyraźnej podstawy umownej. Obywatelstwo jako fundament opieki musi istnieć nie tylko w momencie naruszania prawa jednostki, ale i w chwili podnoszenia roszczenia przez państwo. Między tymi punktami musi istnieć ciągłość obywatelstwa10. Podkreślił to STSM w 1939 r., kiedy wywiódł, iż z bra ku umowy, to właśnie obywatelstwo jest podstawą dla państwa do po dejmowania działań w ramach opieki dyplomatycznej11. Po II wojnie światowej potwierdził to także MTS12. Wykonywanie opieki dyplomatycznej komplikuje się jednak w przypadku posiadania przez chronioną jednostkę podwójnego oby teli za granicą. Z uwagi na zakaz przemocy zawarty w art. 2 ust. 2 Statutu ONZ wydaje się słusznym, iż trzeba temu raczej zaprzeczyć. Dlatego akcje sił specjalnych w celu uwalniania zakładników nie należą do działań w ramach opieki dyplomatycz nej. Zob. A. Verdross, В. Simma, ibidem; M. Schröder, Die Geiselbefreiung von Entebbe - ein Völkerrechtlicher Akt Israels?, JZ 1977, s. 420. 6 Sprawa Mavromammatis Palestine Concessions, CPJI 1924, Nr. 2, s. 6 i n. 7 ICJ Reports 1970, s. 4 i n. 8 Zob. Dz.U. z 1965 r. Nr 37 poz. 232. Chodzi tu w szczególności о art. 3 ust. 1 lit. b dotyczący ochrony interesów obywateli w państwie przyjmującym oraz art. 46 dotyczący warun (...truncated)