Kilka uwag o konstytucyjności art. XII §1 przepisów wprowadzających kodeks pracy

Grzegorz Krawiec Kilka uwag o konstytucyjności art. XII §1 przepisów wprowadzających kodeks pracy Roczniki Administracji i Prawa 15/1, 31-43 2015 Roczniki Administracji i Prawa nr XV(1), s. 31-43 Oryginalny artykuł naukowy Original Article Data wpływu/Received: 05.02.2015 Data recenzji/ Accepted: 07.03.2015 Data publikacji/Published: 02.06.2015 Źródła finansowania publikacji: środki własne Autora Authors’ Contribution: (A) Study Design (projekt badania) (B) Data Collection (zbieranie danych) (C) Statistical Analysis (analiza statystyczna) (D) Data Interpretation (interpretacja danych) (E) Manuscript Preparation (redagowanie opracowania) (F) Literature Search (badania literaturowe) Grzegorz Krawiec1 KILKA UWAG O KONSTYTUCYJNOŚCI ART. XII § 1 PRZEPISÓW WPROWADZAJĄCYCH KODEKS PRACY Jak wskazywał W.L. Jaworski w refleksjach końcowych swojej pracy, prawnicy powinni przekonać się, „ilu gospodarzy: psycholog, socjolog, polityk, artysta, kształtujący nowe postacie, rządzi w ich domu i jak trudno pozostać samemu u siebie, we własnej swej zagrodzie”2. Współpraca taka jest konieczna ze względu na rozwój nauk prawnych; w literaturze prawniczej podaje się bowiem, że pewne działy wiedzy nie mogą już rozwijać się w oderwaniu od innych, które tylko w symbiozie z naukami pokrewnymi są w stanie rozwiązywać doniosłe problemy3. Zauważyć należy, że obecnie pozostawanie przez prawników „we własnej zagrodzie” jest niemożliwe, a inne dziedziny życia mają bezpośredni wpływ na administrację publiczną, podobnie jak inne nauki oddziałują na naukę prawa administracyjnego. Trudno jest jednak określić także granice między poszczególnymi gałęziami prawa. J. Zimmermann podaje, że „wydawałoby się, że ustawodawca, formułując normy prawa madr nauk prawnych; Katedra Prawa i Nauk o Administracji Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie. W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 198. 3 T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 5. 1 2 32 ROCZNIKI ADMINISTRACJI I PRAWA. ROK XV terialnego, powinien przestrzegać podziału prawa na gałęzie i nie umieszczać norm prawa administracyjnego w ustawach regulujących inną gałąź prawa i odwrotnie (…) Obserwacja granic regulacji materialnoprawnej dowodzi, że ta reguła bywa przekraczana. Praktyczny podział na gałęzie prawa nie przebiega między poszczególnymi aktami prawnymi, ale pomiędzy ich normami”4. Uwagi te odnieść można do granic między prawem administracyjnym a innymi gałęziami, w tym m.in. prawem pracy. Dobrym przykładem jest ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy5. Jedna z norm zawartych w tej ustawie (w art. XII § 1) stanowi, że „dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina”. W myśl art. 94 Konstytucji RP6 organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że podstawę dla uchwalania prawa miejscowego stanowi każdorazowo upoważnienie zamieszczone w ustawie. Przepisy wprowadzające kodeks pracy zawierają właśnie takie upoważnienie. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemane, upoważnienie ustawowe i tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Organ stanowiący gminy (miasta) nie może także opierać się na domniemaniu, że zakres upoważnienia zawartego w ustawie uprawnia go do uregulowania określonej materii w drodze przepisów prawa miejscowego. Kompetencji prawodawczych nie można bowiem domniemywać. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym7, udzielając gminie, na podstawie upoważnień ustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2. organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3. zasad zarządu mieniem gminy, 4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Przepisy porządkowe mogą J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć i A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 67. O granicach prawa administracyjnego: por. tegoż, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 48-72. 5 Dz.U. nr 24, poz. 142, ze zm., dalej jako: PWKP. 6 Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm. 7 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., dalej jako: u.s.g. 4 GRZEGORZ KRAWIEC, KILKA UWAG O KONSTYTUCYJNOŚCI... 33 przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.). W judykaturze podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej8. Cytowany wyżej art. XII § 1 PWKP zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Rada Gminy, nakazując placówkom handlu detalicznego, zakładom gastronomicznym i zakładom usługowym umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwarcia, przekracza zawarte w tym przepisie uprawnienie. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości stwierdzenie, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII ust. 1 ww. ustawy są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują n (...truncated)