„Keine unklugen Leute“. Die Durchsetzung des „Stadtumbau Ost“

s u b \ u r b a n . zeitschrift für kritische stadtforschung Aufsatz 2017, Band 5, Heft 1/2 Seiten 41-60 zeitschrift-suburban.de „Keine unklugen Leute“ Die Durchsetzung des „Stadtumbau Ost“ Matthias Bernt Der Beitrag untersucht die Herausbildung des Bund-Länder-Programms „Stadtumbau Ost“ um die Jahrtausendwende. Er analysiert dabei das Zusammenwirken von Interessen, Ideen und Akteuren, die diesem (damals) neuartigen Ansatz der deutschen Stadtentwick lungspolitik zugrunde lag. In der empirischen Analyse wird deutlich, dass der Stadtumbau in seiner Genese nur als „Hybrid“ aus einem Rettungsprogramm für die ostdeutsche Wohnungswirtschaft und weitergehenden strategischen Planungsansprüchen für die „schrumpfende Stadt“ adäquat verstanden werden kann. Das Zustandekommen dieser doppelten Orientierung spiegelt gleichzeitig die Durchsetzungsstärke einzelner „Schlüssel personen“ wieder, denen es gelang, auf die Ausrichtung des im Entstehen begriffenen Programms prägenden Einfluss zu nehmen. Ersteinreichung: 26. Juli 2016; Veröffentlichung online: 21. Juni 2017 An english abstract can be found at the end of the document. 1. Einleitung Seit der Jahrtausendwende ist das Bund‑Länder‑Programm „Stadtumbau Ost“ ein zentraler Baustein der deutschen Stadtentwicklungspolitik. Es ist ein außerordentlich ‚harter‘ Planungsgegenstand. Bislang wurden im Rahmen des Stadtumbaus etwa 370.000 Wohnungen abgerissen; hierdurch hat sich in fast allen ostdeutschen Städten das Gesicht ganzer Wohngebiete fundamental verändert. Nichtsdestotrotz hat das Thema im Bereich der kritischen Stadtforschung bislang nur wenig Aufmerksamkeit gefunden. Vor diesem Hintergrund adressiert der vorliegende Artikel zwei For schungslücken: Dies ist zum einen die Fokussierung des Gros der wissen schaftlichen Diskussion über den Stadtumbau auf die lokale Ebene. Bei träge, die innerhalb des letzten Jahrzehnts erarbeitet wurden, haben so vielfach neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Stadtverwaltungen und lokalen Wohnungsunternehmen beleuchtet (vgl. BMVBW/BBR 2003, Kabisch et al. 2003, Altrock 2004, Bernt 2009, Bernt/Haus 2010, Wiechmann/ Pallagst 2012). Dabei wurde beispielsweise ein Trend zu neuen „grant coalitions“ (Bernt 2009) festgestellt, in denen lokale Akteure ihre Strategien nach den Be dürfnissen überlokaler Förderinstitutionen ausrichten. In diesem Zuge wurde nationalen und europäischen Stadtentwicklungspolitiken eine prägende Wir kung auf die lokalen Stadtumbaupraxen zugesprochen. Gleichzeitig wurde 42 s u b \ u r b a n 2017, Band 5, Heft 1/2 die Herausbildung eben dieser Politiken auf nationaler Ebene bislang nicht untersucht. Entsprechend zielt dieser Beitrag auf eine empirische Analyse des Zustandekommens des „Stadtumbau Ost“. Es geht mir also um eine Studie, die vor allem den Anspruch hat, eine Wissenslücke in Bezug auf ein eminent wichtiges Praxisfeld der Stadtplanung in Deutschland zu schließen. Eng verwandt mit der mangelnden Ausleuchtung der nationalen Ent scheidungsebene ist eine zweite Lücke in der Stadtumbaudiskussion: Während viele Beiträge den Stadtumbau als Zeichen einer neuen Offenheit von Entscheidungsträgern für eine Stadtentwicklung ohne Wachstum interpretiert haben (vgl. BMVBW 2001, Lang/Tenz 2003, Kil 2004, Wiech mann 2008), mehren sich aktuell (auch vor dem Hintergrund wieder stei gender Bevölkerungszahlen) Stimmen, die den erfolgten Abriss als eine von neoliberalen Konzeptionen geleitete Interessenpolitik zugunsten der Woh nungsunternehmen kritisieren. In beiden Diskussionssträngen bleibt das Argumentationsgerüst jedoch in der Regel seltsam ‚akteurslos‘. Im ersten Fall stehen neuartige Ideen sozusagen ‚neben‘ Akteuren, Interessen und Hand lungsrestriktionen (kritisch hierzu auch Bernt et al. 2014); es bleibt somit im Unklaren, wie zweifelsohne wünschenswerte neue Planungsparadigmen an Wirkungsmacht gewinnen konnten. In der zweiten Argumentationslinie wirken strukturelle Interessen ebenfalls ‚hinter dem Rücken‘ von Akteuren und es bleibt unbestimmt, wie und warum sich diese im Regierungshandeln tatsächlich durchsetzen konnten. Aus meiner Sicht verweist dieser Diskussionsstand auf ein tieferes wis senschaftliches Problem: die unbestimmte Konzeptionalisierung der Rolle individueller Akteure für den Wandel von Planungspolitiken. In der Stadt forschungsliteratur wird so häufig auf die Schlüsselrolle einzelner ‚Personen‘ (z. B. von Robert Moses für den autogerechten Umbau New Yorks oder von Karl Ganser für die „IBA Emscher Park“) verwiesen – gleichzeitig lassen sich aber sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber finden, wie dieser „Faktor X“ (Gailing/Ibert 2016) genau zum Tragen kommen kann. Unterschiedliche konzeptionelle Zugänge stehen hier häufig nebeneinander und die Rolle von Schlüsselfiguren wird mal mit persönlichen Qualitäten (Schumpeter 1910, Weber 1921, Grint 2000), mal mit Netzwerkpositionen (Tushman 1977, Burt 1992 und 2004, Vedres/Stark 2010), und wieder ein anderes Mal mit den Strukturen von Politikprozessen (Kingdon 1984, Sabatier/Smith 1993) erklärt. Im vorliegenden Aufsatz versuche ich zu zeigen, dass den unterschiedlichen Ansätzen zur Erklärung des Wirkens von ‚Schlüsselpersonen‘ tatsächlich ein heuristisches Potenzial zugrunde liegt, ohne dessen Nutzbarmachung ein tieferes Verständnis von planungspolitischen Umbrüchen (wie dem „Stadtumbau Ost“) nur schwer gelingen kann. Gleichzeitig argumentiere ich, dass eine realistische Einschätzung der Reichweite des Handelns individueller Akteure nur dann gelingen kann, wenn ihre personenbezogenen Potenziale mit den für sie bestimmenden institutionellen Einbindungen, ihrer Rolle in Interessenkonstellationen und den ihnen zur Verfügung stehenden Machtressourcen zusammen gedacht werden. In der empirischen Analyse müssen also wirtschaftliche, institutionelle und ideenbezogene Umstände gleichermaßen Berücksichtigung finden. Mit der Absicht, das Zusammenspiel dieser Faktoren zu beleuchten, diskutiert der Aufsatz zentral das Wirken von drei Schlüsselfiguren, die das Bernt 43 Zustandekommen des „Stadtumbau Ost“ auf je verschiedene Weise entschei dend geprägt haben. Sie stehen als Beispiele für eine größere Gruppe von ein bis zwei Dutzend Individuen, für die ein relevanter Einfluss belegt werden kann und die zum Zustandekommen des „Stadtumbau Ost“ beigetragen haben. Die drei hier vorgestellten „Schlüsselpersonen“ stehen dabei stellvertretend für drei Makro‑Gruppen von Akteuren (Wohnungswirtschaft, Planung/ Politikberatung und Landesregierung), die Einfluss auf die Gestaltung des Stadtumbaus genommen haben. Das dieser Untersuchung zugrunde liegende empirische Material wurde in den Jahren 2014 und 2015 im Rahmen eines institutsfinanzierten For schungsprojektes zum Thema „Schlüsselpersonen in der Raumentwicklung“ am Leibniz-Institut für raumbezogene Sozialforschung gesammelt.[1] Methodisch stützt sich die Studie auf zwei Kernbausteine: 1. eine Literaturauswertung, in die neben wissenschaftlichen Publi kationen vor allem die Jahrgänge 1997 (...truncated)