Zasady techniki prawodawczej a ustawa o OZE

107 PRZEGLĄD PRAWA I ORZECZNICTWA Michał Motylewski* Zasady techniki prawodawczej a ustawa o OZE Spis treści I. Wprowadzenie II. Przykłady niestarannej redakcji 1. Problem składni 2. Przedmiot aukcji 3. Formuły cenowe 4. Inne błędy redakcyjne III. Poważniejsze wątpliwości interpretacyjne 1. Zakres podmiotowy – uczestnicy auckji 2. Problemy z definiowaniem terminów 3. Nieprzejrzyste zasady dotyczące modernizacji 3.1. Zakres przedmiotowy 3.2. Okres wsparcia dla modernizacji 3.3. Definicja modernizacji 4. Oświadczenia składane pod rygorem odpowiedzialności karnej IV. Problem oznaczenia ilości aukcji 1. Artykuł 72 2. Typy aukcji 12 IV. Cenne poprawki Senatu 13 VI. Podsumowanie Streszczenie 3 kwietnia 2015 r. opublikowana została ustawa z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: uoze). Jest to jeden z najważniejszych aktów prawnych kształtujących rynek energii w Polsce ostatnich lat. Legislacyjna jakość uoze dalece odbiega od pożądanych standardów legislacyjnych – wybrane przykłady takich uchybień zostały poddane w artykule krytycznej analizie. Podstawą rozważań jest załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 980; dalej: ZTP). Uoze zawiera liczne przykłady niestarannej legislacji, w przypadku niektórych – mimo niestaranności językowej – można w zasadzie ustalić treść norm prawnych bez nadmiernych wątpliwości. Omawiane są jednak także przykłady błędów redakcyjnych, które stwarzają dalej idące trudności interpretacyjne. Wybór obejmuje ograniczenia kręgu podmiotów, które mogą uczestniczyć w aukcjach, problem określania w uoze upływu czasu oraz regulacje dotyczące modernizowanych * Radca prawny, członek Zespołu Energetyki i Zasobów Naturalnych kancelarii DENTONS; e-mail: . www.ikar.wz.uw.edu.pl internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2015, nr 3(4) 108 Michał Motylewski Zasady techniki prawodawczej a ustawa o OZE instalacji. Osobnej krytyce poddany został sposób ujęcia odrębnych typów aukcji, jakie mają być organizowane przez Prezesa URE. Artykuł ma zachęcić do dalszej refleksji nad standardami należytej legislacji, których przejawy niejednokrotnie trudno dostrzec w uoze w oczekiwaniu na zapowiedzianą techniczną i doprecyzowującą nowelizację ustawy. Słowa kluczowe: aukcja; cena referencyjna; energia elektryczna; modernizacja; odnawialne źródło energii; OREO; organ regulacji energetyki; OZE; Prezes URE; regulamin aukcji; sprzedawca z urzędu; sprzedawca zobowiązany; standardy legislacji; system aukcyjny; system wsparcia źródeł odnawialnych; świadectwo pochodzenia; ustawa o OZE; zasady techniki prawodawczej; zielony certyfikat. I. Wprowadzenie 3 kwietnia 2015 r. w Dzienniku Ustaw opublikowana została ustawa z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii1. Jest to jeden z najważniejszych aktów prawnych kształtujących rynek energii w Polsce ostatnich lat. Uoze określa m.in. zasady i warunki wykonywania działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz mechanizmy i instrumenty wspierające wytwarzanie tej energii (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uoze). Tym samym niezwykle szeroki jest krąg adresatów, na których sytuację prawną ustawa ta wpłynie bezpośrednio (inwestorzy, wytwórcy, przedsiębiorstwa energetyczne uczestniczące w systemie wsparcia) albo pośrednio (odbiorcy, instytucje finansujące inwestycje w źródła odnawialne). Ustawa doczeka się z pewnością wielu opracowań krytycznych, niemniej bezpośrednio po jej uchwaleniu i podpisaniu warto odnotować kilka zagadnień związanych z podejściem ustawodawcy do techniki legislacyjnej, które mogą mieć znaczenie dla późniejszego procesu wykładni. Tym bardziej, że 18 marca 2015 r., jeszcze przed opublikowaniem uoze w Dzienniku Ustaw, wiceminister gospodarki Jerzy Pietrewicz zapowiedział, iż resort gospodarki rozważa możliwość nowelizacji uoze; miałaby ona charakter techniczny i doprecyzowujący2. Podstawą rozważań będzie załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 980; dalej: ZTP). W wyroku z 12 grudnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „zasady techniki prawodawczej są regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie, wiążącymi rządowego prawodawcę. Także ustawodawca nie powinien od tych zasad odstępować. Nierzadko, w następstwie błędów w technice prawodawczej, rozwiązania aktu normatywnego stają się tak dalece wadliwe, że naruszają standardy prawodawstwa w państwie prawa. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo wyprowadzają (m.in.) wymagania co do techniki legislacyjnej, określane jako zasady przyzwoitej (poprawnej) legislacji. Stąd w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny odwołuje się subsydiarnie do zasad techniki prawodawczej, a niejednokrotnie niepoprawne sformułowanie aktu prawnego (przepisu) skutkuje stwierdzeniem jego niekonstytucyjności, zwłaszcza gdy prowadzi 1 Dz. U. z 2015 r., poz. 478. 2 Depesza PAP z 18.03.2015 r. cytowana przez większość ogólnopolskich serwisów informacyjnych. www.ikar.wz.uw.edu.pl internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2015, nr 3(4) 109 Michał Motylewski Zasady techniki prawodawczej a ustawa o OZE do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych bądź jest źródłem poważnych problemów ze stosowaniem prawa”3. Niniejsze opracowanie ma zachęcić czytelników do zestawienia wybranych przykładów redakcji uoze z powyższym kanonem należytej legislacji. Już zapowiedź technicznej nowelizacji dowodzi, że sam projektodawca spodziewa się poważnych problemów ze stosowaniem uoze. Przedstawione poniżej przykłady swobodnego, można rzec, podejścia do zasad techniki legislacyjnej potwierdzają tę tezę. Gdyby uznać, że waga chociażby części naruszeń może uzasadniać zarzut niekonstytucyjności regulacji, brak dostatecznej staranności przy redagowaniu postanowień uoze może skutkować zakłóceniem nawet samego przyznawania uprawnień do korzystania z instrumentów wsparcia dla instalacji odnawialnego źródła energii. To z kolei mogłoby wpływać np. na decyzje inwestycyjne uczestników rynku energii odnawialnej. Tekst ma na celu zobrazowanie skali i różnorodności problemów wynikających z niedotrzymania ustalonych standardów techniki legislacyjnej. Ma też stanowić przyczynek do dalszej, pogłębionej analizy prezentowanych zagadnień. Ilość fragmentów tekstu uoze, co do których w dyskursie publicznym już wyrażono wątpliwości i zastrzeżenia, czyni niemożliwym wyczerpanie tematu w jednym artykule. Z zarzutem niestarannej legislacji wiąże się potrzeba oceny konstytucyjności komentowanych fragmentów regulacji. Mając jednak na względzie zapowiedzianą nowelizację uoze o charakterze doprecyzowującym i technicznym, wydaje się zasadne, by na obecnym etapie skoncentrować się na wskazaniu ustawodawcy fragmentów o wątpliwej treści normatywnej. Analiza konstytucyjności (...truncated)