GUILT AS A PREMISE FOR IMPOSING ADMINISTRATIVE FINES

Received: 18.02.2020 Accepted: 17.06.2020 Published: 30.09.2020 Roczniki Administracji i Prawa Annuals of The Administration and Law 2020, XX, z. 3: s. 181-192 ISSN: 1644-9126 DOI: 10.5604/01.3001.0014.4242 https://rocznikiadministracjiiprawa.publisherspanel.com Jakub Żurek* Nr ORCID: 0000-0002-6155-6753 WINA JAKO PRZESŁANKA WYMIERZANIA ADMINISTRACYJNYCH KAR PIENIĘŻNYCH GUILT AS A PREMISE FOR IMPOSING ADMINISTRATIVE FINES Streszczenie: Artykuł prezentuje kwestię charakteru odpowiedzialności administracyjnej sankcjonowanej administracyjnymi karami pieniężnymi oraz znaczenie winy jako przesłanki wymierzania tego rodzaju sankcji. Autor zwraca uwagę na rozwiązania wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego przez nowelizację z 2017 roku. Artykuł wskazuje wpływ dokonanych zmian na konstrukcję administracyjnych kar pieniężnych. Pokazuje również sposób uregulowania przez ustawodawcę przesłanki winy w przepisach szczególnych. Słowa kluczowe: administracyjne kary pieniężne, odpowiedzialność administracyjna, wina, Kodeks postępowania administracyjnego Summary: This article presents the issue of the nature of administrative responsibility sanctioned by administrative fines and the significance of guilt as a premise for imposing this type of sanction. The author draws attention to the solutions introduced to the Code of Administrative Procedure by the 2017 amendment. The article indicates the impact of the changes made on the construction of administrative fines. It also shows how the legislator regulates the premise of guilt in specific provisions. Keywords: administrative fines, administrative responsibility, guilt, Code of Administrative Procedure mgr; Uniwersytet Śląski w Katowicach, Wydział Prawa i Administracji. Źródła finansowania publikacji: środki własne autora; e-mail: * 182 ROCZNIKI ADMINISTRACJI I PRAWA. ROK XX WSTĘP Od początku lat 90. zaobserwować można dynamiczny rozwój odpowiedzialności administracyjnej, zagrożonej administracyjnymi karami pieniężnymi. Do niedawna termin ten pojawiał się sporadycznie w aktach prawnych, jednakże ustawodawca posługiwał się często innymi określeniami, takimi jak kary pieniężne, opłaty sankcyjne, opłaty podwyższone, czy też opłaty dodatkowe. Zgodnie z dominującym w doktrynie prawa administracyjnego stanowiskiem pojęciem administracyjnych kar pieniężnych obejmować należy wszystkie te instrumenty. W polskim systemie prawa do niedawna nie istniała ogólna regulacja dotycząca administracyjnych kar pieniężnych, jak i definicja legalna tego pojęcia. Wobec tego podejmowano próby jego zdefiniowania w doktrynie prawa administracyjnego. Na przykład M. Wincenciak wskazuje, iż kary pieniężne to „dolegliwości za działanie bez wymaganego prawem zezwolenia organu władzy publicznej”1 oraz za „naruszenie zakazu lub nakazu określonego normami prawa, jak również za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego, posiadającego cechę ciągłości w określonym przedziale czasu”2. Z kolei B. Wierzbowski zwraca uwagę, iż istota administracyjnych kar pieniężnych „wyraża się w obowiązku uiszczenia określonej w akcie stosowania prawa kwoty przez podmiot, który nie wykonał lub wykonał nienależycie ciążący na nim obowiązek administracyjny”3. Sytuacja diametralnie zmieniła się w 2017 roku, kiedy to ustawodawca wprowadził nowelizację ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, dodając do niej dział IVA, zatytułowany „Administracyjne kary pieniężne”. Jeden z wprowadzonych przepisów, tj. art. 189b, definiuje to pojęcie. Stanowi on, iż przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej4. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie przyjmowano, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy podmiotu dopuszczającego się deliktu administracyjnego. Przedmiotem artykułu jest przedstawienie winy jako przesłanki odpowiedzialności sankcjonowanej administracyjnymi karami pieniężnymi, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na jej charakter nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 roku. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 94. Ibidem, s. 94. 3 B. Wierzbowski, Problem kar administracyjnych w demokratycznym państwie prawnym, [w:] P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla. tom I, Warszawa 2012, s. 961. 4 Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. 1 2 JAKUB ŻUREK, WINA JAKO PRZESŁANKA WYMIERZANIA... 183 CHARAKTER ODPOWIEDZIALNOŚCI SANKCJONOWANEJ ADMINISTRACYJNYMI KARAMI PIENIĘŻNYMI Określenie charakteru odpowiedzialności ponoszonej w razie popełnienia deliktu administracyjnego, zagrożonego administracyjną karą pieniężną, nie jest możliwe bez wskazania genezy tych kar. Ich rodowodu poszukuje się w regulacjach dwojakiego rodzaju. W pierwszej kolejności wskazuje się na silne powiązania z prawem wykroczeń. Z drugiej strony ich pierwowzoru szuka się w regulacjach odpowiedzialności finansowej podmiotów kolektywnych, ponoszonej w razie stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie ich działalności5. Wskazane reżimy odpowiedzialności są całkowicie odmienne. Regulacja prawa wykroczeń podlegała wielu przekształceniom, niemniej jednak reżim odpowiedzialności za wykroczenia zawsze był powiązany z prawem karnym i – co do zasady – uwzględniana była przesłanka winy. Zupełnie inaczej było w przypadku reżimu odpowiedzialności dotyczącej podmiotów kolektywnych, bowiem odpowiedzialność ta poza nielicznymi wyjątkami miała charakter obiektywny6. Dualizm genezy administracyjnych kar pieniężnych bez wątpienia istotnie wpływa na charakter odpowiedzialności sankcjonowanej tego rodzaju karami. W doktrynie prawa administracyjnego znaleźć można wiele poglądów dotyczących tej materii. Bardzo kategoryczny pogląd wyraża M. Rogalski, wskazując, iż typową cechą dla kary administracyjnej jest to, że „odpowiedzialność nie opiera się na zasadzie winy, ale na fakcie naruszenia obowiązku prawnego; stanowi odpowiedzialność przedmiotową, jest odpowiedzialnością ex lege”7. E. Kruk wyróżnia w obrębie prawa administracyjnego przepisy wiążące odpowiedzialność z obiektywnym naruszeniem prawa, jak i normy wymagające uwzględnienia okoliczności subiektywnych. Obowiązek występujący w odniesieniu do drugiej grupy przepisów może wynikać bezpośrednio z regulacji prawnej, która wprost nakazuje branie pod uwagę stopień winy w trakcie ustalania wymiaru kary, bądź pośrednio z opisu czynu zabronionego. Autor wskazuje, że regulacje te mają charakter absolutnie wyjątkowy i stwierdza, iż wina nie jest zazwyczaj przesłanką odpowiedzialności administracyjnej8. Z kolei (...truncated)