Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku prawnym

Michał Błachut, Jacek Kaczor Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku prawnym Folia Iuridica Wratislaviensis 1/2, 53-64 2012 Michał Błachut Uniwersytet Wrocławski Jacek Kaczor Uniwersytet Wrocławski Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku prawnym I. Wprowadzenie Jednym z problemów polskiej praktyki prawniczej w odniesieniu do zasad techniki prawodawczej (zwanych dalej ZTP) jest fundamentalny problem ich obowiązywania. Pomimo tego, że ZTP są trwałym elementem polskiego prawotwórstwa, to na łonie doktryny oraz praktyki prawniczej przy różnych okazjach toczyły się dyskusje na temat ich obowiązywania. Wydaje się, iż obecnie mamy do czynienia z pewnym ustabilizowaniem się stanu tych dyskusji, co bynajmniej nie jest równoznaczne z osiągnięciem konsensusu. Stan ten daje jednak asumpt to sformułowania pewnych podsumowań, które ani nie stanowią rozstrzygającego głosu w dotychczasowych debatach, ani tym bardziej ich nie zamykają. Naszym celem jest jedynie dokonanie pewnej syntezy, wyrażającej się w przedstawieniu typów argumentów legitymujących obowiązywanie ZTP oraz zaprezentowanie konsekwencji związanych z posługiwaniem się nimi. Obecnie centralnym punktem wspomnianych dyskusji jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”1, zwane dalej RZTP. Niemniej jednak – co należy stanowczo podkreślić – ponieważ ZTP bywają w polskiej praktyce prawniczej traktowane w sposób autonomiczny względem RZTP, różnica pomiędzy ZTP a RZTP może być niekiedy istotna. Chodzi mianowicie o to, że ZTP są często traktowane jako zbiór dyrektyw poprawnego redagowania aktów prawnych, które winny być respektowane w każdym procesie legislacyjnym, bez względu na wyrażenie tych zasad w jakimkolwiek obowiązującym akcie prawnym. W kontekście naszego opracowania będzie to oznaczało, że obowiązywanie ZTP nie musi łączyć się z faktem ustanowienia RZTP. 1 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). 53 Michał Błachut, Jacek Kaczor Na potrzeby niniejszego artykułu przez ZTP rozumieć będziemy dyrektywy wskazujące, jaką formę nadawać rozstrzygnięciom prawodawcy co do ustanowienia lub zmiany norm o określonej treści, tzn. jak redagować poszczególne przepisy, jak je oznakowywać, systematyzować, jak je do systemu wprowadzać i jak je z niego eliminować2. Z kolei przez wyrażenie „Norma N obowiązuje” rozumieć będziemy sytuację, w której istnieją argumenty przemawiające za postępowaniem zgodnym z tą normą3. Mając zaś na uwadze niejednorodną charakterystykę semiotyczną wypowiedzi składających się na ZTP i zastaną w teorii prawa tradycję pojmowania ZTP jako dyrektyw celowościowych, pojęcie obowiązywania ZTP odnosić będziemy do obowiązku postępowania zgodnego z ZTP niezależnie od tego, czy mają kształt dyrektywy celowościowej czy normy postępowania. Uzasadniamy to tym, że w taki bardziej swobodny sposób ZTP pojmowane są w polskiej praktyce prawniczej. I również ze względu na praktykę prawniczą częściej odwołujemy się do orzecznictwa sądowego aniżeli do poglądów formułowanych w prawoznawstwie, traktując poglądy orzecznictwa jako miernik stanu dyskusji prowadzonej w obrębie doktryny. Na podstawie obserwacji praktyki prawniczej można wyróżnić następujące typy argumentacji: 1) formalna; 2) konstytucyjna (systemowa); 3) kulturowa; 4) pragmatyczna. II. Argumentacja formalna Typ argumentacji formalnej należy do dominującego sposobu uzasadnienia obowiązywania norm prawnych. Jest to również typ argumentacji odznaczający się znaczną prostotą oraz powszechną zrozumiałością i akceptowalnością. Wystarcza bowiem wykazać, że mamy do czynienia z normą ustanowioną przez kompetentny podmiot, zgodnie z wymaganą procedurą, normą ogłoszoną i taką, która weszła w życie. Argumentacja taka jest w praktyce prawniczej w przypadku ZTP wykorzystywana, jednakże prostota tej argumentacji nie zawsze radzi sobie z formułowanymi przy okazji RZTP zastrzeżeniami. Argumentacja formalna odwołuje się w tym przypadku do faktu, że zasady techniki prawodawczej zawarte są w RZTP, a rozporządzenie to jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wymienianym przez Konstytucję RP. RZTP jest bowiem rozporządzeniem wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. na podstawie art. 14 2 S. Wronkowska, Technika prawodawcza, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1990, nr 1, s. 2. 3 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 39. 54 Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku... ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Skoro zatem obowiązuje jako rozporządzenie, obowiązują również zasady w nim wyrażone. Prostota tej argumentacji kończy się w tym miejscu, ponieważ nie jest w stanie wyjaśnić jednoznacznie zakresu podmiotowego tego rozporządzenia. Rozporządzenie to nie wskazuje bowiem swego zakresu w sposób wyraźny i nie definiuje w żaden sposób adresatów wyrażonych w nim ZTP. Idąc zaś tropem argumentacji formalnej, należałoby przyjąć, że do stosowania ZTP obowiązane są wyłącznie podmioty przygotowujące projekty aktów normatywnych wymienianych przez RZTP, bo dotyczy ono jedynie przygotowywania projektów. RZTP i wyrażone w nim ZTP nie obowiązywałyby zatem prawodawcy jako takiego. Oznaczałoby to w praktyce, że ustawodawca na etapie prac parlamentarnych nie musiałby już liczyć się z zasadami zawartymi w ZTP, ponieważ ustawa, jako akt wyższej rangi niż rozporządzenie, uchyla zastosowanie niezgodnego z nim aktu niższego rzędu. Dodatkowych kłopotów dostarcza podstawa prawna wydania RZTP. Zostało ono bowiem wydane na podstawie ustawy o Radzie Ministrów, co może sugerować, że dotyczy ono jedynie podmiotów, których zachowania ta ustawa reguluje. Na tej z kolei podstawie należałoby uznać, że zakres obowiązywania ZTP rozciąga się na wszystkie podmioty wymienione w tej ustawie, a wedle restryktywnych interpretacji zakres ten ogranicza się jedynie do Rządowego Centrum Legislacji. W takim ujęciu uzasadnienie poszerzenia kręgu adresatów ZTP wymaga zatem wskazania innych przepisów, które nakładałyby obowiązek przestrzegania wyrażonych w RZTP zasad4. To nie jedyne problemy, których nie rozwiązuje argumentacja formalna. Jednym z nich są konsekwencje miejsca, jakie zajmuje RZTP w hierarchii źródeł prawa. Podkreśla się bowiem, że RZTP, będąc tylko aktem wykonawczym do ustawy, nie może władczo rozstrzygać, jak mają być stosowane akty wyższego rzędu (przede wszystkim właśnie ustawy). Nadto kontrowersyjna bywa również relacja łącząca rozporządzenia z aktami stanowionymi przez administrację samorządową. Od tych ostatnich wymaga się przede wszystkim zgodności z ustawami, ale niekoniecznie z rozporządzeniami. Oprócz tego słabością użycia argumentacji formalnej jest niemożliwość sformułowania uzasadnienia dla sankcji za naruszenie ZTP, co niekoniecznie jest wadą ZTP5. Sankcji takiej bowiem nie wskazują w sposób wy (...truncated)