Zasady prawidłowej legislacji podczas tworzenia katów prawa miejscowego w Polsce

Stanisław Bułajewski Zasady prawidłowej legislacji podczas tworzenia katów prawa miejscowego w Polsce Studia Prawnoustrojowe nr 29, 31-42 2015 UWM Studia Prawnoustrojowe 29 2015 Stanisław Bułajewski Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydział Prawa i Administracji UWM Zasady prawidłowej legislacji podczas tworzenia aktów prawa miejscowego w Polsce Krytycznie o stanie nie tylko polskiej legislacji (również na szczeblu lokalnym) mówi się od wielu lat. Doktryna już od dawna formułuje tezy wskazujące, jak powinien wyglądać proces tworzenia prawa oraz jakie wymagania - zarówno co do treści, jak i formy - powinny spełniać przepisy prawa1. Niestety, pomimo ogromnej roli, jaką odgrywa prawo miejscowe w życiu nie tylko społeczności lokalnej, ale i całego kraju, po stronie polskiego ustawodawcy widoczny jest brak myśli przewodniej, która pomogłaby doprowadzić do kodyfikacji zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwalenie w jednej ustawie jednoli tych wytycznych skierowanych do organów samorządu terytorialnego wydaje się niezbędne i celowe. W chwili obecnej obowiązuje jedynie bardzo ułomne2 rozporzą dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej3, które jako takie nie wiąże prawodawców lokalnych. Głównym celem artykułu będzie dokonanie kompleksowej analizy zasad prawi dłowej legislacji, które powinny być przestrzegane podczas tworzenia aktów po wszechnie obowiązujących, w tym oczywiście aktów prawa miejscowego. Akty te (tak jak ustawy) są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, choć ograniczonym do terenu działania danej jednostki samorządu teryto rialnego. 1 D. Dąbek, Procedura stanowienia aktów prawa miejscowego, [w:] A. Malinowski (red.), Zarys metodyki pracy legislatora - ustawy, akty wykonawcze, prawo miejscowe, Warszawa 2009, s. 209-259; J. Czerw, Procedury podejmowania uchwał przez rade gminy i powiatu - poradnik dla praktyków, Warszawa 2010, s. 41-122. 2 Zob. szerzej ten temat mankamentów tego aktu w publikacji: S. Bułajewski, Konstytucyjny obowiązek ustawowego określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego - czy spełnio ny?, [w:] S. Bożyk, A. Jamróz (red.), Konstytucja, ustrój polityczny, system organów państwowych - Prace ofiarowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu, Białystok 2010, s. 64-66. 3 Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908. Stanisław Bułajewski 32 W pierwszej kolejności przybliżę cztery zasady, a mianowicie: niedziałania pra wa wstecz, ochrony praw nabytych, odpowiedniego vacatio legis oraz określoności przepisów prawa. Powyższe zasady mają charakter powszechny (obowiązują niemal w całej Europie), a na polskim gruncie zostały wypracowane przez Trybunał Kon stytucyjny (TK), zatem powinny wiązać nie tylko prawodawcę lokalnego, ale przede wszystkim ustawodawcę krajowego. Kolejną część artykułu poświęcę dopuszczal nym odstępstwom od dyrektywy prawidłowej legislacji oraz warunkom, w jakich stają się one możliwe do zaakceptowania w świetle koncepcji państwa prawnego. W rozważaniach uwzględnię poglądy doktryny i wybrane orzeczenia TK. 1. Zagadnienia wstępne Zanim przejdę do szczegółowej analizy zasad prawidłowej legislacji, niezbędne wydaje się choćby krótkie określenie, co kryje się pod pojęciem „zasady prawa”4. Jak słusznie zauważył Sławomir Oliwniak, do systemu prawa oprócz tzw. norm zwykłych zaliczamy zasady, które również są normami prawnymi, jednakże o szcze gólnym znaczeniu, dlatego też zostały uznane za nadrzędne wobec zwykłych regula cji prawnych. Uzasadnienie szczególnego znaczenia zasad prawa może mieć różny charakter: a) zasady prawa są najczęściej wyrażone w sposób bezpośredni w przepisach o najwyższej mocy obowiązującej (np. konstytucyjna zasada państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP5); b) zasadami prawa są też logiczne konsekwencje norm prawnych bezpośred nich, które zostały z nich wyprowadzone przy pomocy reguł wnioskowań prawni czych (np. sędziowie TK wyprowadzili z zasady państwa prawnego m.in. zasady przyzwoitej legislacji); c) zasada prawa może stać się normą prawnie wiążącą, jeżeli jest uznawana w sposób niepozostawiający wątpliwości za zasadę prawa zarówno przez doktrynę, jak i przez praktykę stosowania prawa6. W opinii Jerzego Wróblewskiego zasada prawa to norma postępowania, która charakteryzuje się: hierarchiczną nadrzędnością w systemie norm, nadrzędnością 4 Na marginesie należy tylko wspomnieć, iż w ramach zasad prawa możemy wyodrębnić również zasady ustroju. Są to najbardziej podstawowe reguły, pochodzące od podmiotu tworzącego konstytucje, określające charakter ustrojowy danego państwa i system panującej w tym państwie władzy. Zasady te odpowiadają na pytania: do kogo należy władza w państwie i jaki jest system sprawowania władzy. Odnoszą się zarówno do systemu prawa, jaki obowiązuje w Polsce, jak i do systemu ochrony konstytu cji, wolności i praw jednostki - L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne - zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 51. 5 Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm. 6 S. Oliwniak, Zasady prawa, [w:] A. Jamróz (red.), Wstąp do prawoznawstwa, Białystok 2007, s. 56. Do podstawowych zasad prawa, ujętych w aktach konstytucyjnych możemy zaliczyć m.in. zasadę równości wobec prawa, praworządności, wolności jednostki, suwerenności narodu, trójpodziału władzy. Zasady prawidłowej legislacji podczas tworzenia aktów prawa miejscowego w Polsce 33 treściową w stosunku do innych norm danego systemu przepisów, szczególną rolą w konstrukcji prawnej określonej instytucji, szczególną doniosłością społeczną7. Z kolei Trybunał podjął próbę nie tylko usystematyzowania, ale i hierarchizacji zasad prawa, oczywiście zasad konstytucyjnych. W orzeczeniu z dnia 4 grudnia 1990 r. stwierdził, że „zasada sprawiedliwości społecznej - jako wyrażona w tym przepisie expressis verbis - ma pierwszeństwo przed wydedukowanymi z zawartej w nim ogólnej zasady państwa prawnego takimi zasadami, jak: pacta sunt servanda, zaufania obywateli do organów państwa i ochrony praw nabytych”8. Przekonanie, że zasady wyrażone wprost z Konstytucji są nadrzędne względem zasad z niej wypro wadzonych w drodze wykładni, jest stanowiskiem w moim mniemaniu bardzo kon trowersyjnym. Dlatego też nie tylko konieczne, ale wręcz celowe wydaje się usyste matyzowanie konstytucyjnych zasad prawa - jednakże jedynie pod względem logicznym i aksjologicznym, a nie hierarchicznym9. 2. Konstytucyjne podstawy zasad prawidłowej legislacji Dyskusja na temat jakości i sposobu tworzenia prawa toczyła się zasadniczo w drugiej połowie minionego stulecia. Warto w tym miejscu przedstawić dwie kon cepcje. Anna Michałowska i Sławomira Wronkowska twierdziły, że przez zasady two rzenia prawa należy rozumieć „dyrektywy o dużym stopniu ogólności, adresowane do podmiotów tworzących prawo i wskazujące tym podmiotom, jak powinny one rozstrzygać poszczególne problemy nasuwające się w związku z tworzeniem prawa oraz jak ukształtować proces tworzenia prawa, aby problemy te mogły zostać roz wiązane w sposób należy (...truncated)