Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa

Grzegorz Koksanowicz Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa Studia Iuridica Lublinensia 22, 471-478 2014 Artykuły Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22 Grzegorz Koksanowicz Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa The principle of the specificity of legal provisions in the law-making process Wyjaśnienie istoty oraz znaczenia zasady określoności przepisów prawa wymaga odwołania się do wyrażonej w art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasady demokratycznego państwa prawnego.1 Powołany przepis stanowi: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie dokonując systemowej analizy tej zasady2, a mając na względzie jedynie potrzeby niniejszego opracowania, wskazać należy na jej zasadnicze desygnaty. Do ustalenia treści zasady demokratycznego państwa prawnego w znacznej mierze przyczynił się Trybunał Konstytucyjny. Jego działalność orzecznicza, zwłaszcza w początkowym okresie obowiązywania tej zasady, jest nie do przecenienia. W sytuacji braku regulacji na poziomie konstytucyjnym fundamentalnych zagadnień z zakresu ochrony praw jednostki (zasada nullum crimen, nulla pena sine lege, prawo do prywatności, prawo do sądu itd.) wprowadzona w 1989 r. na mocy rewizji Konstytucji z 1952 r. zasada demokratycznego państwa prawnego dawała Trybunałowi możliwość oddziaływania na ówczesny system prawny, na jego kształtowanie się i zmiany z uwzględnieniem standardów wymaganych w państwach demokratycznych. 1 Wskazać jednak należy, iż w doktrynie funkcjonują rozbieżne poglądy dotyczące tego, który z przepisów Konstytucji RP stanowi podstawę tej zasady. Szerzej na ten temat zob. T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 185–192. 2 Na ten temat zob. S. Wronkowska (red.), Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2006. 472 Grzegorz Koksanowicz Uwzględniając dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego oraz dorobek doktryny prawa konstytucyjnego należy skonstatować, iż na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, mówiąc najogólniej, składają się zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej. Ze względu na cel niniejszego opracowania ta ostatnia nie będzie przedmiotem rozważań. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce w systemie wartości składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Jest zasadą chroniącą pożądane relacje pomiędzy prawem a jego odbiorcami.3 Jej istotę wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 15 września 1998 r., stwierdzając, że zasada ta „wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania”.4 Zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, podobnie jak sama zasada demokratycznego państwa prawnego, ma charakter złożony – w tym sensie, że jej wyjaśnienie i zrozumienie wymaga odwołania się do bardziej szczegółowych zasad i ustaleń. Z zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa wynika obowiązek państwa zapewnienia bezpieczeństwa prawnego swoim obywatelom. Omawiana zasada opiera się na wymaganiu pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka powinna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak i oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.5 Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego określana jest także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Chodzi w niej o konieczność zagwarantowa3 Zob. M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 152. 4 Wyrok z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98, OTK ZU 1998, nr 5, poz. 64. 5 Zob. wyrok z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05, OTK ZU 2007, nr 3, poz. 27. Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa 473 nia przez ustawodawcę adresatom unormowań maksymalnej przewidywalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy stosujące prawo.6 Z poczynionych tu ustaleń wynika, iż realizacja omawianej zasady wymaga respektowania wielu szczegółowo określonych nakazów i zakazów. Urzeczywistnienie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa determinuje obowiązek zapewnienia ochrony praw słusznie nabytych oraz obowiązek zapewnienia ochrony interesów w toku. Realizacja analizowanej zasady oznacza więc nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji7, które – poza już wskazanymi – obejmują m.in. zasadę niedziałania prawa wstecz, wymóg ustanowienia odpowiedniego vacatio legis, nakaz odpowiedniego unormowania przepisów przejściowych, wreszcie konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa. Reguły przyzwoitej legislacji kwalifikowane są jako tzw. formalne aspekty zasady państwa prawnego. Pełnią one swoistą przeciwwagę dla powszechnie uznawanej (i wywodzonej również z zasady państwa prawnego) – zasady względnej swobody ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa. Reguły przyzwoitej legislacji wyznaczają pewien standard działalności prawotwórczej, od którego spełnienia zależy akceptacja materialnych treści prawa tworzonego przez ustawodawcę. Zasada określoności przepisów prawa – jako jedna z reguł prawidłowej legislacji, wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – ma charakter wiążący dla organu wyposażonego w kompetencję prawotwórczą. Wymóg określoności prawa odnosi się do relacji pomiędzy państwem a obywatelami będącymi adresatami danej regulacji, którzy mają prawo oczekiwać jej przejrzystości i czytelności.8 W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego norma konstytucyjna, nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych, ma charakter zasady prawa.9 Trybunał Konstytucyjny stwierdził: Wymóg zachowania określoności regulacji prawnej ma charakter dyrektywy ogól (...truncated)