Klauzula państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - kontynuacja czy odrzucenie?

Elżbieta Morawska Klauzula państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - kontynuacja czy odrzucenie? Kwartalnik Prawa Publicznego 2/3, 83-120 2002 K W A R T A L N I K P R A W A P U B L I C Z N E G O ROK II · N R 3 / 2 0 0 2 · U K S W - WARSZAWA · T N O i K - T O R U Ń · I S S N 1 6 4 2 - 9 5 9 1 Elżbieta Morawska* KLAUZULA PAŃSTWA PRAWNEGO W ORZECZNICTWIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO - KONTYNUACJA CZY ODRZUCENIE? 1. Wejście w życie Konstytucji RP z 2.4.1997 r., będącej komplet ną konstytucyjną regulacją ustroju państwa rozumianego sensu lar go - a więc również i konstytucyjnych praw oraz wolności jednostki wraz ze środkami ich ochrony - z jednej strony oznaczało zamknięcie istniejącego de facto od 1989 r. prowizorium konstytucyjnego, z dru giej zaś otwarcie nowego etapu w polskiej doktrynie prawa konsty tucyjnego. Wobec powyższego, oczywiste i nieodzowne było pytanie o losy orzecznictwa przedkonstytucyjnego na przykład w zakresie wykładni klauzuli państwa prawnego. Odpowiedzi na nie udzielił TK w jednym z pierwszych wyroków wydanych na gruncie nowej Konstytucji. Mia nowicie ustalił, iż dosłowne powtórzenie brzmienia art. 1 p.u.m. prze mawia za zachowaniem dotychczasowej, dokonanej przez TK, wykład ni klauzuli państwa prawnego, tym bardziej, że - jak to ustalił TK - w wyroku K. 26/97 z 25.11.1997 r. „[...] ustawodawca konstytucyjny miał świadomość zarówno sposobu rozumienia art. 1 dawnych przepi sów konstytucyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i po zostałych segmentów władzy sądowniczej, jak i daleko posuniętej jed nolitości tego orzecznictwa”*1. * Dr Elżbieta Morawska - Wydział Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjaliza cji Uniwersytetu Warszawskiego 1 Wyrok TK z 25.11.1997 r., K. 26/97, OTK ZU 1997, nr 5-6 (14-15); wyrok z 3.6.1998 r., K. 34/97, OTK ZU 1997, nr 4(19), s. 290; wyrok z 13.4.1999 r., K. 36/98, OTK ZU 1999, nr 3(25), s. 240 i z 16.6.1999 r„ P. 4/98, OTK ZU 1999, nr 5(27), s. 518. 83 Elżbieta Morawska 1.1. Z analizy orzecznictwa TK z lat 1997-2002 wynika wszelako, iż na gruncie nowej regulacji konstytucyjnej klauzula państwa prawnego, będąc nadal „fundamentem” porządku konstytucyjnego Państwa Pol skiego2, nabrała nowej, głębszej od dotychczasowej wymowy. Jest to kon sekwencją wyraźnego wysłowienia w preambule Konstytucji z 1997 r. konkretnych wartości, takich chociażby jak wolność, sprawiedliwość i dia log. Wartości te powinny „[...] stanowić kryteria oceny wszelkich działań władz publicznych, w tym ustawodawstwa mającego realizować zasadę demokratycznego i społecznie sprawiedliwego państwa prawnego”3. Na tle Konstytucji RP z 1997 r. zmianie uległa również pozycja klauzuli państwa prawnego jako wzorca kontroli konstytucyjności. I choć nadal jest ona podstawowym punktem odniesienia w orzecznictwie, to jednak przestała pełnić rolę „uniwersalnego punktu odniesienia przy kontroli konstytucyjności”4. Wynika to z faktu, że szereg zasad i reguł, które w poprzednim porządku konstytucyjnym obowiązywały tylko z ra cji ich „odnalezienia” w klauzuli państwa prawnego, obecnie, w Kon stytucji RP z 1997 r., zostały zapisane expressis verbis. Dotyczy to głównie praw człowieka, w szczególności zaś prawa do życia (art. 38), prawa do sądu (art. 45)5, prawa do ochrony danych i informacji dotyczących jed nostki (art. 51) oraz zasady proporcjonalności (art. 31)6. Konsekwentnie, w ocenie Trybunału, klauzula państwa prawne go utraciła w tym zakresie „[...] swój samoistny charakter, bo wynika jące z niej konsekwencje szczegółowe zostały powtórzone i rozwinięte w szczegółowych przepisach konstytucji”7. TK uznał więc, że nie ma już 2 Wyrok TK z 21.3.2001 r„ К 24/00, OTK ZU 2001, nr 3(41), s. 312. 3 Wyrok TK z 3.6.1998 r., K. 34/97, OTK ZU 1998, nr 4(19), s. 291. 4 L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r. „Przegląd Są dowy” 1999, nr 6, s. 122; zob. też np. wyrok z 12.4.2000 r., K. 8/98, OTK ZU 2000, nr 3(33), s. 409. 5 Tak np. w wyroku z 10.7.2000 r., SK. 21/99, OTK ZU 2000, nr 5(35), s. 818. 6 Wyrok TK z 25.11.1997 r., K. 26/97, OTK ZU 1997, nr 5-6(14-15), s. 445; tak też m.in. w wyroku z 12.1.1999 r. P. 2/98, OTK ZU 1999, nr 1(23), s. 16, wyroku z 27.1.1999 r., K. 1/98, OTK ZU 1999, nr 1 (23), s. 46 oraz w wyroku z 13.4.1999 r., K. 36/98, OTK ZU nr 3C25V1999/1999, s. 240. Podobne stanowisko TK zajął w sprawie zasady legalizmu o której stanowi art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. Również i tutaj uznał za niecelowe powoływanie się na klauzulę państwa prawnego, mimo że wynika z niej obowiązek ustawodawcy do stanowienia przepisów zgodnych z Konstytucją. Decydują ce znaczenie miał tutaj „stopień szczegółowości”. 7 Wyrok TK z 25.11.1997 r., K. 26/97, OTK ZU 1997, nr 5-6(14-15), s. 445; podobnie w wyroku z 23.11.1998 r., SK. 7/98, OTK 1998, ZU nr 7 (22), s. 629 i wyroku z 9.6.1998, K. 28/97, OTK ZU 1998, nr 4 (19), s. 303-304; zob. też postanowienie TK z 17.2.1999 r., Ts. 154/98, OTK ZU 1999, nr 2 (24), s. 191; wyrok z 12.4.2000 r., K. 8/98, OTK ZU 2000, nr 3(33), s. 409 i wyrok z 10.7.2000 r., SK. 21/99, OTK ZU 2000, nr 5(35), s. 829-830. 84 Klauzula państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego... konieczności odwoływania się do ogólnej formuły art. 2 Konstytucji, a podstawą orzekania o konstytucyjności powinny być szczegółowe po stanowienia konstytucyjne8. I choć w wyroku z 8.11.2001 r., zaznaczył, że powyższe stanowi sko należy rozumieć w ten sposób, że przepisy szczegółowe powinny mieć zawsze pierwszeństwo przed zasadami ogólnymi, a nie że wyklu czają one kontrolę także z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego9, to jednak z analizy orzecznictwa wynika jedno znacznie, iż w opinii TK do klauzuli państwa prawnego należy sięgać zasadniczo w zakresie tylko tych nakazów, reguł i wartości, które nie znajdują wyrazu w innych bardziej szczegółowych regulacjach konsty tucyjnych10. Oznacza to, iż klauzula państwa prawnego może być punk tem odniesienia przy kontroli konstytucyjności tylko - wszędzie - tam „[...] gdzie brak jest szczegółowej normy konstytucyjnej albo zachodzi konieczność zharmonizowania poszczególnych norm, może być klauzu la państwa prawnego”11. Tym samym Trybunał jednoznacznie odrzucił możliwość stoso wania w procesie interpretacji klauzuli państwa prawnego wykładni a contrario, zgodnie z którą, jeśli Jakiejś zasady czy reguły nie zapisa no wyraźnie w [nowych] szczegółowych przepisach konstytucyjnych, to 8 TK zazwyczaj stosował następującą argumentację: ujęcie danego prawa czy wol ności w „[...] odrębnym przepisie nie oznacza, by zasada demokratycznego państwa praw nego została « o k r o jo n a » ; «prowadziłoby to do - nieuzasadnionej, tak logicznie, jak i aksjologicznie —deformacji klauzuli demokratycznego państwa praw nego...» (K. 28/ /97, OTK ZU nr 4 (19У1998, s. 303). Jednak w sytuacji, gdy konstytucja zawiera kon kretny przepis statuujący dane prawo, czy wolność obywatelską, „podstawę kontroli konstytucyjnej powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyj ne” (ibid (...truncated)